Panayotis Soldatos, le 5 février 2021

 

«Il n’y a pas de gagnant dans le Brexit. C’est perdant-perdant. C’est un affaiblissement que de se séparer» 

(Michel Barnier, négociateur en chef pour l’UE)

 

1° Le référendum britannique du 23 juin 2016 a mis en branle un projet politique de retrait de l’Union qui n’était à l’origine qu’un expédient électoraliste aux racines démagogiques  et, comme tel, fut, dès le départ, intrinsèquement vicié dans ses prémisses de raisonnement et soumis, depuis, aux aléas d’une période de fluidité politique au Royaume-Uni, dont la gestion n’a eu d’égal que l’avalanche incontrôlable de postures cacophoniques, de décisions hâtives, de considérations d’opportunisme politique. Aussi, les architectes improvisés du Brexit, contentés d’une représentation vraisemblable mais  non véridique, d’un souverainisme ressuscité à opposer au processus intégratif européen, représentation qui rappelait les ombres, dans la caverne platonicienne, de réalités tronquées, font-ils, dès le début de cette année 2021, «cavalier seul» dans un monde globalisé peu sensible aux relents souverainistes et attelé, de façon irréversible, à l’érosion constante des frontières économiques des États.

       En effet, le Premier ministre David Cameron, bousculé par l’aile eurosceptique et europhobe de son parti, nostalgique d’une autre époque, bien que révolue, et après avoir, comme ses prédécesseurs, contribué à élargir le champ des accommodements obtenus à chaque phase d’avancées intégratives européennes, avec, notamment, ceux, encore que peu décisifs, accordés lors du Conseil européen des 18-19 février 2016, a jugé politiquement opportun (maintien de l’unité du Parti conservateur et de son gouvernement et sauvegarde de son  propre leadership) de prendre le risque de tenir sa promesse, réitérée dans la foulée de sa victoire électorale de mai 2015, pour  un référendum sur l’appartenance du Royaume-Uni à l’Union. En somme, encouragé quelque peu par lesdits accommodements et espérant, dans un esprit de diversion, apaiser-endiguer, de la sorte, la fronde des «brexiteers», contempla une réponse de maintien du pays dans l’Union, sous-estimant la capacité de mobilisation des souverainistes (notamment, de la formation  politique UKIP et de ses alliés dans le regroupement  Leave.EU) et comptant sur le vote des pro-européens du Parti conservateur, de la majorité du Parti travailliste, des Libéraux-Démocrates et de certaines forces politiques dans les quatre unités infra-étatiques constitutives du Royaume-Uni. Or, dans ce calcul politique, il a fait peu de cas de l’hypothèse selon laquelle les référendums sur des questions complexes sont d’une grande imprévisibilité de résultat, ceci d’autant plus qu’ils fournissent aux citoyens une occasion «quasi électorale» de désavouer des politiques et des leaders gouvernementaux en érosion de popularité (penser, notamment aux référendums sur le traité établissant une Constitution pour l’Europe et leur verdict de rejet en France et aux Pays-Bas, lié, en partie au moins, à des considérations de politique interne).

       C’est ainsi qu’une coalition référendaire hétérogène, composée d’indépendantistes de conviction, de nostalgiques d’un passé de Grande Puissance, d’eurosceptiques et d’europhobes d’un rejet global ou sectoriel de l’Union (rejet alimenté, entre autres, par des divergences réelles de politiques, des carences d’efficacité d’une technocratie européenne opaque, des dysfonctionnements croissants d’une Europe socio-économiquement asymétrique et hétéroclite, de nouvelles admissions d’États d’un système dysfonctionnel), d’opposants politiques au Premier ministre et/ou à son parti, a pu, à la surprise de beaucoup, recueillir une majorité en faveur du retrait du Royaume-Uni de l’Union. Dans cette optique, la saga du Brexit, révélée imprévisible, cacophonique, truffée de contradictions, de procrastinations et de revirements, n’eut d’égal que l’ampleur de l’instabilité politique parue au sein de gouvernants et de gouvernés désemparés, désorientés, poussés vers un opportunisme de circonstances et  dans une vision tronquée de la réalité.

        2° À la lumière de ces prolégomènes, notre réflexion sera structurée autour de deux axes de présentation: celui de l’explication du Brexit, maintenant accompli, par la continuité historico-politique d’une politique du Royaume-Uni qui a toujours souhaité faire partie de la réalité européenne mais sans s’y fondre dans un schéma de «plus d’Europe», préférant, plutôt, y voir et y trouver un bassin de libre-échange qui n’affecte pas son autonomie institutionnelle-décisionnelle et sa liberté de choix de déploiement mondial, tout en lui permettant, par ailleurs, d’exercer une influence directionnelle de rééquilibrages perpétuels sur le destin du Vieux Continent, conformément à sa tradition mondialiste et à son alignement géostratégique sur son partenaire nord-américain, les États-Unis (I); celui de l’interprétation, certes, globalisante, de l’Accord de commerce et de coopération avec l’Union européenne (ci-après : accord post-Brexit), en vigueur depuis le 1er janvier de cette année, tant au niveau des motivations que sur le plan de son essence et  de ses retombées- prolongements dans la vie des partenaires.  À ce dernier propos, force nous est de penser que cet accord risque d’empêtrer les deux parties dans une relation complexifiée, car chargée de perspectives de différends économico-commerciaux chronophages et coûteux ainsi que de tiraillements intereuropéens et euratlantiques qui fragiliseraient le Vieux Continent dans sa quête d’identité et de positionnement géopolitique et géoéconomique gagnant  au sein d’un monde globalisé et de grandes puissances (II). 

       Et si, en théorie, le départ d’un important partenaire de l’Union (en l’occurrence du Royaume-Uni), réfractaire à «plus d’intégration», libère le système intégratif d’un obstructionnisme systématique, dans la réalité hétéroclite des Vingt-Sept, de surcroît en fuite en avant par un enchaînement d’élargissements (le prochain vers les Balkans occidentaux), il expose, en revanche, les deux parties aux imperfections d’une libéralisation commerciale ficelée dans la cacophonie et l’urgence de l’échéancier de Brexit et réduit la «force de frappe» économico-commerciale d’un marché unique ainsi amputé; d’où la judicieuse affirmation du négociateur en chef  pour l’Union, Michel Barnier, mise en exergue de notre texte, «Il n’y a pas de gagnant dans le Brexit. C’est perdant-perdant. C’est un affaiblissement que de se séparer». 

I.- Le Brexit, essai de retour illusoire à la souveraineté des frontières et  à une version refondue de la vision churchillienne de l’avenir de l’Europe continentale 

       1° De la volonté britannique de se distancier du processus d’intégration européenne d’après-guerre à la résignation de participation utilitaire et sélective aux CE et à l’UE : une constance d’ambivalence 

        a.- Dans le fameux discours de Zurich (1946), Churchill avait tracé les contours de la conception britannique de l’Europe de l’après-guerre, en affirmant : «Il nous faut créer la famille européenne en la dotant d’une structure régionale… et cette famille pourra alors s’appeler les États-Unis d’Europe…La Grande-Bretagne, la famille des peuples britanniques, la puissante Amérique...doivent être les amis et les soutiens de la nouvelle Europe». Il y «prescrivait», également, la finalité essentielle d’une union européenne, d’intérêt primordial pour son pays, soit celle de la pacification des relations intereuropéennes, police d’assurance contre les conflits de frontières et les tendances hégémoniques des puissances du Vieux Continent et facteur essentiel de stabilité mondiale et de sécurité-prospérité   euratlantique, le tout, certes, sous le regard attentif et l’arbitrage, autoproclamé dirions-nous, du Royaume-Uni, fidèle à la tradition historico-politique de l’Angleterre, celle de se poser en garant de l’équilibre de puissances en Europe, tout en évoluant dans le large des trois cercles «États-Unis, Commonwealth, Europe».

           Depuis, le rôle directionnel de la pensée de Jean Monnet et le succès économique de son paradigme des Communautés européennes(CE) ont conduit le Royaume-Uni à une progressive adaptation à la réalité du processus d’intégration européenne : d’abord, en se posant comme rival commercial, par l’échafaudage, en 1960, d’un schéma de coopération  sous son égide, l’Association européenne de libre-échange (AELE);  et, ensuite, devant la réussite du marché commun, en se résignant, en 1973,  à une adhésion  aux CE (à cet égard, Jean Monnet avait l’habitude de dire que «les Britanniques respectent les faits, mais non les hypothèses»). 

        b.- Cela dit, le Royaume-Uni, astreint à cette intégration «à reculons», a poursuivi, depuis, quatre   objectifs fondamentaux et intimement interreliés face aux CE et à l’Union : 

       i.- profiter de l’ouverture des marchés nationaux réalisée dans le marché commun et, ultérieurement, dans le marché unique de la CE/UE, en particulier de ses dimensions de libre circulation des marchandises, des services et des capitaux (demeurant toujours réservé, voire réfractaire à la libre circulation des personnes); 

       ii.- échapper, par des accommodements à certaines avancées intégratives du processus  d’intégration européenne (autour, notamment, de quatre moments  décisifs («Schwerpunkte») de «décrochage» soit : du  refus, dès les premières années de l’ère Thatcher et de son fameux «I want my money back», d’une solidarité budgétaire; de la ferme et durable volonté de ne pas  adhérer à la zone euro; des dérogations, entre autres dans les champs «liberté, sécurité et justice» et droits fondamentaux» (Charte); de la «répudiation», dans le but d’affaiblir-bloquer l’élan d’approfondissement de l’Union, de la  finalité processuelle de l’intégration européenne, contenue dans le traité et affirmant la résolution de «poursuivre le processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe»);

       iii.- corrélativement, retarder, voire freiner la progression du marché unique vers son aboutissement logique, celui d’une union économique et monétaire complète (UEM), en demeurant en dehors de la zone euro et en poussant ainsi (certes, avec d’autres pays membres, d’une conception marchande de l’Europe), au moyen  d’élargissements successifs, hâtifs et laxistes, vers une vaste zone commerciale de partenaires asymétriques et hétéroclites, incapables de former une UEM viable et compétitive, antichambre de la fédéralisation de l’Union, voulue par les pères de l’Europe.

      iv.- assurer que la politique étrangère, de sécurité et de défense commune ne se réalise pas à l’enseigne de l’autonomie de la voix et des intérêts européens mais demeure inextricablement liée à celle de l’OTAN, organisation élargie au rythme de nouvelles admissions dans l’Union et demeurant ainsi, malgré la fin de l’ère des blocs et de la guerre froide, le creuset géopolitique et géostratégique d’un monde euratlantique.

        2° La préférence d’un Brexit  accompagné d’un accord d’accès au grand marché européen sans sa couverture législative et juridictionnelle

        L’accès au grand marché commun (à l’exception de la libre circulation des personnes), sans se soumettre, par ailleurs, à son cadre législatif et juridictionnel (Cour de Justice de l’UE), fut une cible prioritaire constante pour le Royaume-Uni, pays de tradition libre-échangiste, de grandes performances dans le domaine des services financiers, de grande dépendance commerciale (importations exportations) vis-à-vis  des 27 autres membres de l’Union : elle a sous-tendu la position britannique de négociation, bien qu’arythmique et cacophonique (gouvernement, parlement et principaux partis politiques écartelés), voulant «le beurre» (le grand marché de l’Union), «l’argent du beurre» (la possibilité de se soustraire du cadre juridico-institutionnel  européen de ce marché) et l’acquiescement des Vingt-Sept (selon le président du Conseil européen, Jean Michel, «Le Royaume-Uni veut avoir accès au marché unique, tout en ayant la possibilité de s'affranchir des règles quand cela lui convient.[Or] on ne peut pas avoir le beurre, l’argent du beurre et le sourire de la crémière !»).  

II.- L’accord de commerce et de coopération entre l’UE et le Royaume-Uni : une entente in extremis et a minima, chargée d’arrière-pensées britanniques et d’incertitudes européennes

       Le gouvernement britannique a présenté l’accord commercial et de coopération comme un retour à la souveraineté du pays et comme un renforcement de sa position de puissance économico-commerciale en Europe et dans le monde. Et pourtant, la réalité s’annonce différente, eu égard aux paramètres de l’accord et aux vulnérabilités  économico-commerciales qu’il comporte pour les deux parties. Aussi, et dans nos limites d’espace d’analyse,  tenterons-nous d’encapsuler l’essence de cette réalité fluide, différemment appréhendée outre-Manche.

       Le mythe d’un accord de «réappropriation» de la souveraineté britannique

       Force nous est de reconnaître que le discours britannique, pré- et post-Brexit, revendiquant-proclamant un retour à la souveraineté économique du pays, reflète une contorsion de la réalité du monde d’économie globalisée, pour nombre de raisons, dues, notamment : a) à l’ouverture-perméabilisation  des marchés nationaux par des accords internationaux de libéralisation (généraux ou sectoriels) des échanges et leurs encadrements juridico-institutionnels (globaux et régionaux), comme aussi, et,  dirions-nous, surtout,  par la transnationalisation des entreprises  et des flux boursiers-financiers (malgré les quelques sursauts arythmiques de souverainisme- protectionnisme, souvent à motivation politique, comme ceux du «trumpisme») ; b) à la perforation consécutive  des frontières nationales et la pénétration de  leurs espaces infra-étatiques – unités fédérées, régions, villes –, qui érode la capacité réelle des États et de leurs composantes publiques dans le champ de l’élaboration de politiques nationales efficaces (ils conservent le pouvoir constitutionnel de légiférer, mais ils se résignent souvent à l’apraxie de pragmatisme et, souvent, d’impuissance, conscients des limites de leur emprise décisionnelle réelle) ; c) à la globalisation de l’économie et l’exigence subséquente de taille économique critique des États qui les incitent à aller au-delà des accords classiques de libéralisation commerciale, vers des transferts et mises en commun de droits souverains et de compétences socio-économiques dans des systèmes politico-institutionnels supranationaux (Union européenne), précisément pour mieux maîtriser cette globalisation mondialisée-transnationalisée, reconnaissant que l’État nation est devenu «too small for the big problems in  life» (D. Bell). Aussi, dans cette optique, et contrairement au discours politique des «brexiteers», le transfert et la mise en commun de droits souverains britanniques vers l’Union, plutôt que d’être considérés comme un acte d’érosion de souveraineté, représentaient-ils un important gain, ayant permis au Royaume-Uni d’exercer son influence dans le plus vaste cadre de l’Union et d’étendre son espace économique vers la zone du marché unique, au profit de son déploiement européen et international plus large et plus déterminant.

     Que les Britanniques aient, alors, perdu leur pragmatisme proverbial, nous surprendrait énormément : ils se sont, l’avons-nous effleuré en préambule, plutôt pris dans l’engrenage des carences de leurs élites politiques (celles qui ont prévalu lors du référendum, celles qui ont mal géré les retombées politiques de cette consultation populaire et se sont, en route, enlisées dans les contradictions d’un discours politique de rattrapage précipité, «à chaud», comme l’a souligné, depuis, le jeu des «chaises musicales» et des changements de leaders à la tête du gouvernement britannique, du Parti conservateur et  du parti travailliste. 

       En somme, le gouvernement de Boris Johnson recourt, aujourd’hui, à l’idéologie souverainiste et à un discours politique d’expédient électoraliste, pourtant en dépérissement dans le champ de la vie économique des États, surtout de ceux qui, notamment en Europe, sans rang de grande puissance, demeurent  privés de toute autre option optimale, dans ce monde globalisé, que celle de la mise en commun de leur souveraineté dans l’Union, zone de proximité-parenté géopolitique, géoculturelle, géoéconomique et géostratégique : abandonner le réalisme de leur adhésion, en 1973, par le Brexit d’aujourd’hui, marque le retour, certes inavoué et/ou illusoire, à un passé révolu et à des  échafaudages obsolescents, sinon obsolètes. 

      2° Les fragilités d’un accord post-Brexit qui «déclasse» le Royaume-Uni, le ramenant au statut de pays tiers : un paradoxe en quête de logique 

       En introduction de cette partie de notre réflexion, il convient de préciser que notre présentation critique de l’Accord de commerce et de coopération économique entre le Royaume-Uni et l’Union européenne se limite à l’esquisse de son essence, de ses paramètres de libre-échange et de ses prolongements sur le terrain d’une interaction qui cantonne, désormais, le Royaume-Uni au statut de pays tiers face aux Vingt-Sept en Union intégrée. En revanche, certains autres aspects de cette coopération  économico-commerciale (dans les domaines, entre autres, de la pêche, du transport, de l’énergie etc.) ou, encore, le volet du partenariat pour la sécurité des citoyens (coopération policière et judiciaire en matière pénale et civile) ou le traitement particulier du cas de l’Irlande du Nord, aussi essentiels  soient-ils, ne rentrent pas dans notre débat sur les paramètres essentiels, les causes profondes et les motivations-finalités nationales, européennes, euratlantiques et mondiales de cette acceptation britannique d’une zone de libre-échange.

        a.- Un satisfecit britannique de façade

        Le satisfecit britannique à l’issue de la conclusion de l’accord post-Brexit, relève d’un discours politique de circonstances. En effet, il n’est pas étonnant que le gouvernement  de Boris Johnson, empêtré dans le sinueux processus du Brexit, dont, du reste, il s’est largement servi pour asseoir et consolider sa fortune politique, et se trouvant en posture critique face au déferlement intensifié de la pandémie, ait fait de la nécessité vertu pour s’enorgueillir du résultat et y voir, à ses dires, la reprise «bonifiée» du modèle de libéralisation des échanges entre le Canada et l’UE, l’ AECG/CETA. 

        Et pourtant, la comparaison tentée paraît peu judicieuse, voire trompeuse : le Canada, pays demandeur dans une quête de diversification de ses relations économico-commerciales, tournées, dans une lourde prédominance, vers les États-Unis, a eu de bonnes raisons de  se sentir satisfait des paramètres et du contenu de son Accord avec l’UE, compte tenu des limites de sa capacité d’influence lors des pourparlers, étant en situation de pays tiers et demandeur, avec un volume d’échanges commerciaux  plutôt restreints (en 2019, 8,4% des exportations canadiennes de biens vers l’Union et 10,8% de ses  importations) et un  rôle limité dans le domaine de la sécurité et de la défense euratlantique ; en revanche, le Royaume-Uni aurait pu faire preuve d’ambition de résultat largement supérieur, en tant que membre sortant influent, en quête de sauvegarde de son vaste acquis de relations économico-commerciales au sein de l’Union, acquis représentant près de la moitié de son commerce, désormais, «extérieur», au titre, également, de son influence et rôle stratégique pivot en matière de politique étrangère et  de défense européenne (politique du  reste écartée de l’accord avec l’Union européenne, pour laisser, certes, toute autonomie de choix au Royaume-Uni).

       b.-  L’essence de l’accord et ses paramètres de pays tiers        

       i.- Le souhait britannique d’accès à l’essentiel du marché commun (à l’exception de la libre circulation des personnes) sans se soumettre à l’acquis législatif et juridictionnel de l’Union, ne fut pas exaucé et ceci ne nous surprend point : l’acceptation d’un tel «arrangement  à la carte et à sens unique»  en faveur du Royaume-Uni irait à l’encontre des règles de libre et loyale concurrence et constituerait, par ailleurs, une amorce  de «détricotage» du marché unique, sans, du reste, ignorer la force des précédents (dans un éventuel «me-tooism» au sein des Vingt-Sept). Aussi, devant la fermeté des membres et institutions de l’Union, le Royaume-Uni s’est-il  résigné  à l’établissement d’un régime de libre-échange pour les marchandises, sans droits de douane et restrictions quantitatives, acceptant, par ailleurs, d’être traité comme un pays tiers (avec quelques perspectives d’accommodement particuliers, entre autres, dans le domaine de la libre prestation des services).

      Et si l’on s’attarde, quelque peu, sur cette libéralisation pour le commerce des marchandises (absence de droits de douane et de quotas), force nous est de constater que sa mise en œuvre révélera (les premières indications y sont déjà présentes) les possibles atteintes à la fluidité des échanges, par d’autres types de barrières connues des zones de libre-échange,  qui n’épargneront certainement pas le commerce extérieur du Royaume-Uni avec l’Union. En effet, les formalités de contrôle douanier (certificats, licences, tests, etc.), s’agissant, désormais, d’un pays tiers, soumis, par exemple, aux nécessaires certificats d’origine des produits ou de conformité sanitaire et phytosanitaire (notamment dans le domaine agroalimentaire), lorsqu’il y a absence d’ententes de reconnaissance mutuelle, ainsi que l’existence de taxations internes différenciées et d’autres frais (penser à la TVA, aux frais d’acheminement ou de transport, aux frais administratifs de certification etc.) affecteront la compétitivité des produits échangés et, de surcroît, leur  infligeront,  vu le grand volume du commerce concerné, des retards (surtout pour les produits à livraison «just in time»), avec des effets dissuasifs d’échange pour les entreprises et les consommateurs concernés dans les deux parties (certaines simplifications, toutefois, basées sur une éventuelle reconnaissance mutuelle d’opérateurs économiques agréés, pourraient faciliter, quelque peu, ces opérations douanières). 

      À cet égard, les premiers signes de malaise commercial se profilent déjà, ainsi que le soulignent les plaintes, surtout de petites entreprises britanniques, auprès de leurs institutions nationales (la presse commence à héberger régulièrement de telles plaintes), et l’encouragement consécutif des conseillers du  Department for International Trade (DIT) à envisager l’enregistrement de filiales auprès d’un pays membre de l’Union,  pour pouvoir ainsi opérer à l’intérieur du marché unique et bénéficier de ses règles et avantages de libéralisation accrue. 

       ii.- Au chapitre des règles assurant la libre et loyale concurrence, et même si l’acquis législatif de l’Union européen n’est, désormais, pas imposé au Royaume-Uni en matière de normes de standards à respecter (sociales, environnementales, sanitaires etc.), les Britanniques, selon le principe du «level playing field», ont dû accepter une clause de «non-régression» (éviter un «découplage» prononcé des normes) par rapport aux niveaux de l’acquis européen (communautaire) en vigueur en 2020. Pareille clause est accompagnée de mécanismes de contestation en cas de baisse des standards britanniques ainsi que d’une clause évolutive de «réévaluation» en cas d’augmentation future du niveau des normes européennes (de l’Union), ce qui ouvrirait, alors, un processus de consultation médiation- arbitrage, en vue d’un «rééquilibrage» à des niveaux équivalents du côté du Royaume-Uni, pour protéger, précisément, cette libre concurrence et éviter l’éventuel recours, permis par l’accord, à des mesures unilatérales de «rééquilibrage» ou de rétorsion, même intersectorielles (imposition de droits de douane, quotas etc.), provisoires ou définitives (après une non-conformité aux décisions des instances de règlement des différends), selon, certes, le principe de proportionnalité.  

       Quant aux  aides d’État, qui  relèvent, désormais,  des règles et institutions  de chacune des parties (d’une autorité indépendante, au Royaume-Uni), le principe de l’équivalence des conditions  d’octroi desdites aides, de part et d’autre de la Manche, demeure la soupape de sûreté pour éviter la concurrence déloyale et les politiques de dumping. En cas de contestation de la part d’une des parties, et après les possibles consultations-médiations, on prévoit, au niveau de l’accord, un mécanisme de saisine d’une autorité arbitrale pour le règlement du différend, ce qui n’exclut, certes, pas, en cas de non- respect de sa décision et de non-redressement de la situation de la partie lésée, le recours, selon la règle de réciprocité, aux mesures de rétorsion. Soulignons, à cet égard, que, conformément à la volonté britannique, l’autorité arbitrale demeure indépendante du système juridictionnel de l’Union (Cour de Justice) qui fut ainsi écarté.

       Notons, in fine, que cette approche de règlement des différends, ayant écarté le rôle de la Cour de Justice de l’UE, nous rappelle les incertitudes et les péripéties, chronophages et coûteuses, des démarches répétitives de «guérilla» de contestation commerciale  devant les  panels de groupes spéciaux et  les autorités arbitrales des  zones de libre-échange (penser, notamment, aux  accords de l’ALE et de l’ALENA, avec sa nouvelle mouture renégociée de l’ACEUM), ou, encore, devant l’OMC et son   mécanisme de règlement des différends,  avec tout l’impact négatif sur l’impérative stabilité- sécurité des échanges.

      iii.- Sur un autre plan, fort pertinent dans les processus de libéralisation des échanges, celui des services et  de leurs prestataires, l’accord post-Brexit leur fait peu de place, en termes de libéralisation spécifique (en dehors du fait qu’il va au-delà des provisions de l’Accord général sur le commerce et les services (AGCS/GATS) et qu’il s’inspire du  traitement général offert par les autres accords de libre-échange conclus entre l'UE et des pays tiers), et ceci malgré leur grand volume et portée dans les relations commerciales du  Royaume-Uni avec Union européenne. Aussi,  porte-t-il un sérieux préjudice aux Britanniques qui sont, désormais, privés du principe du pays d’origine, de la reconnaissance mutuelle ou du «passeportage» («passporting»), soit de l’accès automatique à l’espace économique de l’Union (besoin, depuis le Brexit, d’une opération d’établissement dans un pays membre, selon ses règles d’accueil). Ceci ne les empêche, toutefois, pas de contempler certaines opportunités d’ouverture de ce marché de services, présentes ou à négocier, et notamment ; l’espoir d’évaluation positive de la part de la Commission, en vue de certains  futurs octrois de cadres d’équivalence (par décision unilatérale, certes, de l’UE) à l’intention des prestataires britanniques de services, leur permettant d’opérer à l’échelle de l’Union ; l’invocation, aux limites pratiques, de l’obligation de non-discrimination pour les prestataires de services des deux parties  ou, encore, la clause prospective de la nation la plus favorisée ; l’éventualité (mécanisme prévu) de convenir, dans des cas bien précis et «au cas par cas», des modalités de reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles pour certaines professions, afin de faciliter leur prestation de services.

       Concernant, plus particulièrement, les services financiers, la situation paraît encore plus inconfortable, voire préoccupante pour les Britanniques et leur City, car ils ne sont pas placés à l’enseigne de la libéralisation : faute de «passeport financier paneuropéen»(UE) dans l’accord, reste la voie des autorisations révocables d’équivalence réglementaire, à obtenir après évaluation de la Commission, mais dans un processus chronophage, qui serait, par ailleurs, pratiqué par la UE avec parcimonie (pour un premier aperçu du sort réservé aux services financiers du Royaume-Uni, voir, B. SOUSI, «L’accord de commerce et de coopération entre l’UE et le RU», Banque-Notes Express, 27 décembre 2020). Dans l’attente d’équivalences réglementaires, la voie des dérogations de sursis est empruntée (penser, notamment, à l’autorisation temporaire accordée aux Chambres de compensation londoniennes).

        Il n’est, dès lors, pas étonnant de constater l’appétit de certains pays membres de l’Union (notamment, de la France, de l’Allemagne, des Pays-Bas) pour des transferts  d’institutions et d’activités financières  du Royaume-Uni vers le territoire de l’Union, avec quelques mouvements «migratoires» déjà manifestes mais demeurant, pour le moment, en-deçà du phénomène d’«exode», vu la posture actuelle d’expectative, qui scrute le degré d’ouverture de la Commission pour les équivalences réglementaires, et, surtout, le poids prédominent  du secteur de services financiers de la City dans le monde. 

 

       iv.- D’aucuns objecteraient à notre scepticisme critique du mécanisme plutôt «soft» de règlement des différends, dans l’accord post-Brexit, l’actuelle compatibilité  qualitative des normes techniques et de leurs balises réglementaires-législatives dans un État britannique de droit et de pratiques commerciales affinées au fil du temps. Or, et sans diverger sur une telle appréciation qualitative du système économico-commercial britannique, notamment de ses standards élevés et de son encadrement institutionnel (législatif, juridictionnel et administratif), force nous est de souligner le passé conflictuel du Royaume-Uni au sein de l’Union, préférant la réciprocité à la solidarité et l’autonomie à l’intégration, soucieux de la défense de l’intérêt national au détriment du «bien commun» européen, sans certes, oublier ses fréquents revirements, palinodies, postures erratiques durant la longue saga du Brexit, nous révélant les profondes dissensions au sein de ses élites dirigeantes (gouvernement, parlement, partis politiques), source d’acrimonies de dialogue et d’incertitudes de négociation. Ajoutons, à cet égard,  que le foisonnement et la permanence de conflits économico-commerciaux entre sociétés industrielles-technologiques avancées ne renvoient pas  tant aux dissymétries de standards mais, plutôt, au recours à des pratiques commerciales protectionnistes fort subtiles et d’un déficit de transparence, issues des pressions exacerbées d’une compétitivité accrue, telles que relayées par les acteurs publics et privés et perpétuées par les carences institutionnelles-décisionnelles des processus de règlement des différends. 

       3° Épilégomènes sur un avenir incertain 

       a.- Le pari britannique d’une autonomie de tremplin

        Du côté britannique, l’accord post-Brexit, l’avons-nous déjà souligné, renvoie  à l’enclavement de l’opinion publique et des forces politiques du pays dans une conception souverainiste, mythe du passé et réminiscence d’un monde géoéconomique, voire géopolitique, aujourd’hui, en obsolescence: à l’innovant paradigme de mise en commun de droits socio-économiques souverains que représente l’Union européenne, le gouvernement britannique, empêtré dans son volontarisme erratique et entêté dans sa promesse, ô combien obsolète, de réaliser le vœux populiste de rapatriement souverain du  contrôle de l’économie par le Brexit, offre à son peuple le retrait de l’union douanière et du marché unique et lui propose, en substitution, une zone de libre-échange, acceptée in extremis et a minima et présentée comme un «bon accord», tremplin porteur, de surcroît, pour un déploiement international à l’enseigne d’accords bilatéraux de libre-échange avec ceux qui, en Amérique du Nord (noter, toutefois, que, pour ce qui est des États-Unis, la nouvelle Secrétaire d’État au Trésor Janet Yellen rétorqua, tout récemment, que  «le président Biden ne signerait aucun nouvel accord de libre-échange avant que les États-Unis n’investissent massivement dans les travailleurs américains et les infrastructures») et en Asie (après les accords de libre-échange conclus avec le Japon et Singapour, le gouvernement britannique annonce, maintenant, son intention d’adhérer à l’Accord de Partenariat transpacifique global et progressiste /PTGP), y trouveraient rationalité de partenariat. 

         b.- Le repli de l’Union vers le compromis de l’accord post-Brexit

        De son côté, l’Union européenne a, finalement, accepté ce compromis d’accord post-Brexit pour protéger une partie essentielle de son commerce avec le Royaume-Uni, tout en réalisant l’urgence de conclure ce long processus de pourparlers de procrastination britannique, qui suscitait des incertitudes politiques et socioéconomiques chez les Vingt-Sept et alourdissait son appareil institutionnel-décisionnel, empêtré qu’il était, et qu’il est toujours, dans une avalanche de défis à relever et notamment : la réponse à la crise sanitaire et aux affligeantes pertes humaines; la reconstruction socio-économique de l’Europe, suite à la grande crise provoquée par la pandémie ; la mise en œuvre réussie de son Pacte vert et  la réalisation de la  transition énergétique ; la maîtrise du numérique ; la cessation des  violations systématiques de l’État de droit par certains de ses membres ; la réponse ordonnée aux pressions des flux migratoires vers l’Europe ; le meilleur contrôle du  processus, mal engagé, d’élargissement vers les Balkans occidentaux ; la construction de son identité internationale, notamment en politique étrangère, de sécurité et de défense ; la gestion du dialogue tendu avec la Russie et la Turquie ; le meilleur encadrement et suivi de la complexe relation avec la Chine ; la reprise de l’épineux projet de partenariat économique transatlantique avec les États-Unis, dans un contexte, toutefois,  fragilisé par le protectionnisme américain, avant dans sa version «trumpiste», aujourd’hui dans celle du président Biden et du «Buy American Act», comme aussi par le maintien des règles américaines d’extraterritorialité. 

         Cela dit, il nous paraît, également, important de nous interroger ici sur la grande résilience dont a fait preuve la CE et, par la suite, l’UE vis-à-vis du Royaume-Uni, depuis son adhésion de 1973 et jusqu’à son retrait, période jalonnée,  pourtant, d’un obstructionnisme britannique, ainsi que sur la remarquable patience et volonté de nouveaux liens des Vingt-Sept dans la phase du Brexit et de la négociation de l’accord post-Brexit. À cet égard, deux principales explications émergent : i) puissance nucléaire et membre actif de l’Alliance atlantique, fortement intéressé à une coopération européenne en matière de politique étrangère, de sécurité et de défense, mais toujours «à la carte» et avec une orientation euratlantique, le Royaume-Uni a pu compter sur l’appui des «atlantistes» de l’Europe (en particulier, de l’Allemagne, des Pays-Bas et de plusieurs pays du Centre et de l’Est européens), qui appréciaient son ouverture à des coopérations ponctuelles intereuropéennes dans ce domaine de «high politics», à condition, certes, qu’elles ne conduisent pas à un affranchissement de l’OTAN; ii) par ailleurs, vu son attrait pour un grand marché fortement libéralisé, il a su se rapprocher des pays du Nord-Ouest européen (par exemple : de l’Allemagne, dont l’économie dépend toujours de la viabilité d’un grand marché européen ; des Pays-Bas, d’une tradition marchande et d’une approche économico-commerciale d’orientation néolibérale, proche de celle des Britanniques, avec plus de libéralisation et moins de réglementation ; de l’ Irlande, aux exportations élevées vers le Royaume-Uni et aux autres liens étroits, surtout en matière bancaire-financière), pays conscients de l’important dynamisme et apport commercial des Britanniques et, progressivement, de leur approche néo-libérale faisant, notamment, contrepoids aux revendications des États du Sud européen, aux  économies fragiles  et aux carences de discipline macroéconomique. On comprendra, dès lors, pourquoi, durant la saga du Brexit, les dirigeants de plusieurs  pays membres (l’Allemagne en tête, malgré les liens de couple franco-allemand) et ceux  des institutions et de l’appareil bureaucratique de l’Union ont nourri, jusqu’au bout, l’espoir d’un abandon de la demande britannique de retrait, «joué les  prolongations» lors des pourparlers de retrait et, in fine, assoupli leur position dans la phase finale des négociations de l’accord post-Brexit, en renonçant, notamment, à l’idée de lier la libéralisation des échanges avec le Royaume-Uni  à sa  stricte soumission à l’acquis législatif européen et au cadre juridictionnel de l’Union (CJUE) pour le règlement des différends. 

        c.- La longue route du post-Brexit 

        Au seuil  d’une conclusion de cette démarche de réflexion sur un accord marqué par une longue et épineuse procédure de séparation, compliquée par la fluidité, les incertitudes et les divisions politiques observées outre-Manche, un regard songeur vers l’horizon du moyen et du long terme nous paraîtrait de mise. En effet, le Royaume-Uni saura-t-il surmonter les faiblesses intrinsèques de l’accord post-Brexit (auxquelles il a, du reste, contribué) et les intempéries de son environnement politique pour garder sa population, elle-même bousculée, dubitative et ambivalente, près des rives du Vieux Continent, qui lui a assuré, jusqu’à présent, par le biais de l’Union, des liens d’interdépendance rentable ou prendra-t-il le grand large (Amérique du Nord, Asie) pour y chercher de nouveaux marchés, d’importants ancrages de contrepoids à l’UE, des capacités de rôles d’arbitrage dans les affaires européennes? La réponse viendrait, certes, du dialogue sociétal au sein du Royaume-Uni et avec ses partenaires d’autres continents ; mais elle serait, également, déterminée par la rentabilité socioéconomique et le degré de consensus et d’osmose des partenaires (élites et populations)  au sein de l’accord de commerce et de coopération ainsi par la capacité de l’Union de réussir sa propre refondation, pour sa restructuration et prospérité économique et pour sa progression vers «plus d’Europe».

       In fine, ayant ainsi formulé quelques interrogations et paramètres d’évolution de la «question britannique», d’une part, de la marche européenne, d’autre part, limitons-nous à l’optimiste souhait que l’avenir de l’accord post-Brexit épargne à l’Union l’absurde perspective d’un Sisyphe européen fragilisé et  en mal de stabilisation de son rocher au sommet d’un Continent à unifier. 

Panayotis Soldatos est professeur émérite de l’Université de Montréal et titulaire d’une Chaire Jean Monnet ad personam à l’Université Jean Moulin – Lyon 3