Panayotis Soldatos, le lundi 11 juillet 2016

La vague à la fois d'informations et d'analyses sur la récente issue du référendum au Royaume-Uni nous laisse perplexe sur le plan intellectuel, par son caractère généralement anhistorique, et inquiet sur le plan des politiques européennes à mettre en place pour faire face à l'éventuel déclenchement, au sein de l'Union européenne, d'un processus de Brexit. En effet, plutôt que de fonder ses analyses et conclusions de réaction (des Vingt-Sept) sur l'expérience de la longue (années 50 et 60) opposition britannique au lancement et à l'approfondissement de l'intégration du Continent européen, transformée, depuis son adhésion, en 1973, en une participation aux CE et à l'UE eurosceptique et, par moments, europhobe, l'on privilégie la piste «comptable» d'évaluation des avantages et des inconvénients commerciaux et financiers-boursiers d'un retrait du Royaume–Uni de l'UE ou, encore, celle des contours d'un éventuel accord de liens de substitution avec ce pays, accord qui, par ailleurs, le verrons-nous, contrairement à l'idée largement véhiculée aujourd'hui, ne devrait pas, à notre avis, être envisagé, durant les négociations de retrait, que dans ses paramètres très généraux d'orientation. Dans cet ordre d'idées, il conviendrait de nous concentrer, ci-après, sur deux axes de réflexion. Le premier, souligne, en guise d'enseignements pour une réaction des Vingt-Sept, les constantes de l'euroscepticisme, frôlant souvent l'europhobie, des Britanniques, avant et depuis leur adhésion au processus de construction européenne, avec un point culminant lors de la récente obtention préréférendaire d'«accommodements» de dérogation en matière d'avantages sociaux liés à la libre circulation des travailleurs et de répudiation par le R.-U. du principe même d'«une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l'Europe», pourtant proclamé par le Traité(I). Le second exprime nos inquiétudes anticipées face à un éventuel accord de Brexit : considérant la tolérance et l'étonnante «flexibilité» des partenaires européens face au scepticisme, teinté d'europhobie, des Britanniques, phénomène historiquement établi et sans cesse élargi lors des régimes de dérogations pour «accommoder» leur refus constant de s'aligner sur le rêve intégratif des pères de la construction européenne, nous craignons de longs marchandages en vue d'un régime de nouveau statut britannique, dans des négociations fort paralysantes pour les institutions européennes, déjà en état de procrastination et en mal de solutions sur un large faisceau de dossiers (flux migratoires, problèmes de croissance et de compétitivité, déficits budgétaires et, plus généralement, manque de discipline macro-économique au sein de certains États membres, comportements électoraux et politiques qui renforcent les extrêmes de l'éventail politique et les tendances centrifuges au sein de l'Union, sans oublier, certes, l'incapacité de faire face aux atermoiements macro-économiques et aux rigidités idéologiques du partenaire grec) (II). Quant à la conclusion, elle paraît, à nos yeux, évidente et d'un réalisme impératif : une UE sans le R.-U. éviterait la transformation du projet européen en une version définitive de «menu à la carte», soit sa déperdition, et permettrait d'aller «vers plus d'Europe», vers l'union politique du Vieux Continent, avec, toutefois, une incontournable «conditionnalité», celle qui gît dans le besoin de présence, au sein de l'UE, d'un groupe de pays dont les leaders -- ceux qui «veulent sur le plan politique et qui peuvent sur le plan économique» -- feraient preuve de capacité décisionnelle excédentaire et innovante et de qualités de mobilisation et de consensus sociétal.

I. La trajectoire eurosceptique, voire europhobe du Royaume-Uni face au projet européen, le mettant déjà en marge de l'axe central de la construction européenne, mais toujours à capacité de tirs de nuisance

La thèse de cette rubrique – il importe de l'afficher dès ce départ de réflexion – est que le Royaume-Uni s'est déjà mis, par sa propre volonté, en marge d'un certain nombre d'acquis fondamentaux de l'intégration européenne dans le cadre Union, pendant qu'il s'efforçait, parallèlement, de ralentir sa progression et d'affaiblir son tissu institutionnel et de politiques, conservant ainsi, contrairement à d'autres États membres, un important degré de souveraineté économico-monétaire; dès lors, son maintien dans l'UE aurait pour but britannique et pour résultat européen d'«endiguer», par l'imposition progressive d'une «Europe à la carte», le rêve de fédéralisation de l'Europe -- pourtant réaliste du point de vue des impératifs d'un monde globalisé et de grandes puissances – et , pis encore, risquerait sa dilution même, dans un libre-échangisme européen et, in fine, transcontinental.

1° Pour mieux cerner le débat actuel sur un Brexit et ses conséquences, nous ne pouvons pas nous permettre d'ignorer les enseignements de l'histoire de l'intégration européenne, pertinents dans ce dossier. Aussi, conviendrait-il de rappeler, en préambule d'éclaircissement, l'hostilité notoire du R.-U. face au projet d'unification du Continent, et ceci dès le lancement de l'intégration communautaire européenne des années 50. N'y souhaitant, en effet, que des formes commerciales de coopération libre-échangiste et abhorrant, par ailleurs, tout processus pouvant les empêcher de jouer leur rôle traditionnel de plaque tournante entre l'Europe et les États-Unis et, également, de pôle au sein d'un Commonwealth, réseau plus global de liens historiques, économiques et culturels, les Britanniques se sont, initialement, abstenus de participer aux CE, voire ont, pour un moment, espéré ou cru en la possibilité de «bloquer» le projet européen par la création d'un groupe rival, l'Association européenne de libre-échange(AELE), avec d'autres pays européens, susceptible à la fois d'empêcher leur éventuelle intégration dans l'Europe des Six et de lui opposer ainsi un bloc concurrent, pouvant la fragiliser et, éventuellement, l'engloutir dans une vaste zone européenne de libre-échange. Cela dit, les Britanniques qui, selon la pertinente et judicieuse formulation de Jean Monnet, «respectent les faits, mais pas les hypothèses», ont vite réalisé le caractère inopérant de leur projet et décidé de se joindre aux Communautés européennes, par une adhésion en 1973; d'autres membres de l'AELE ont, progressivement, pris le même chemin, vers les CE et l'UE. Ce virage britannique tenait compte à la fois des limites d'impact de l'AELE et des indications de virage intergouvernemental des CE, sous la pression du général de Gaulle, notamment à partir du compromis de Luxembourg de 1966, bon augure pour le R.-U., adepte du consensus plutôt que de la règle de la majorité qualifiée et y détectant les possibilités de blocages de veto dont ils ne se sont nullement privés, après leur adhésion, aidés, souvent, à cela, par la tolérance-apraxie paralysante des autres membres, notamment dans des cas où, malgré la présence de règles de décision à la majorité qualifiée, on a préféré «accommoder» l'opposition britannique et rechercher des consensus minimalistes.

2° Quant à l'approche dominante du R.-U. au sein des CE et de l'UE, elle fut une de blocage et de «détricotage» de la construction européenne, par un minimalisme intégratif et un obstructionnisme lors des projets de «plus d'Europe», dont voici quelques jalons: positions d'élargissement hâtif et laxiste (on en est témoin, aujourd'hui, avec l'hétérogénéité de l'UE et les postures divergentes de certains pays de l'Est ou du Sud de l'Europe lors de grands débats européens), aux objectifs souvent transatlantiques (couplage, selon les vœux des États-Unis, des admissions dans les CE et l'UE avec celles dans l'OTAN, approche qui dilue le noyau dur initial de l'intégration européenne et alourdit, par ailleurs, le climat des relations paneuropéennes); opposition aux principaux efforts d'approfondissement institutionnel de l'Union, contribuant à leur édulcoration, dans le but d'y maintenir un intergouvernementalisme galopant; propositions de «renationalisation» du processus d'intégration européenne (conférer un rôle institutionnel croissant au sein de l'Union aux parlements nationaux; opposition au nouveau mode d'élection du président de la Commission européenne qui tient compte des résultats des élections européennes -- PE); volonté, toujours présente, et tentatives de cantonner la Commission dans un rôle plutôt administratif, sans volet de gouvernance politique d'exécutif (voir divers projets, périodiquement avancés, pour que la Commission soit dépouillée de compétences essentielles, notamment en matière de concurrence), au risque de devenir une «coquille vide»; refus de participation à certaines formes de «plus d'Europe» et obtention d'un faisceau de dérogations-exceptions ( au niveau des accords de Schengen, de la zone euro, du pacte budgétaire, de certaines dispositions de «justiciabilité» du régime de la Charte des droits fondamentaux de l'UE etc.); conclusion , l'avons-nous vu, d'un accord d'«accommodements» -- nous le qualifions, du reste, de simple «gentlemen's agreement», tant son contenu nous paraît incompatible avec le droit et l'acquis communautaires--, dans une nouvelle tentative du gouvernement britannique de s'opposer à la création d' «une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l'Europe», de s'extraire de certaines obligations du régime de libre circulation dans l'UE, d'asseoir un certain droit de regard sur l'évolution de l'eurozone, bien qu'il n' y participe pas (sur ce dernier aspect de l'accord, la tentative n'a, toutefois, abouti qu'à une formule «soft» dans les conclusions du Conseil européen des 18-19 février 2016).

II. Quelle réponse à l'éventuel redéploiement britannique de négociations, dans la foulée du référendum du 23 juin dernier, qui ferait preuve de réalisme historique et de volonté d'assurer au Continent l'union intégrale de ses valeurs et le respect de ses impératifs sociétaux ?

1° En l'absence de disposition «constitutionnelle» dans du Traité CE, la Cour de Justice, s'appuyant sur le caractère «sui generis» de l'ordre juridique communautaire, la primauté du droit communautaire sur le droit national, le haut degré d'interdépendance, notamment socio-économique, liant les États membres, la durée illimitée du Traité et, in fine, la finalité d'unification politique, a progressivement bâti une jurisprudence sur l'«irréversibilité» du système, y voyant une «limitation définitive des droits souverains» des États membres, transférés et mis en commun dans la CE, et maintenant dans l'UE, et protégés par la primauté du droit communautaire sur le droit national. Aussi, dans cette philosophie d'intégration de «fédéralisme déguisé», un retrait des CE et, par la suite, de l'UE, n'avait-il pas droit de cité (absence de régime juridique en la matière) dans cette construction intégrative européenne, qui se voulait pérenne. Et pourtant, signe des temps, malgré cette sorte d' «anathème» (retrait de l'UE), dans le foulée du traité de Lisbonne on ouvre, aujourd'hui, explicitement, la porte à un départ de membre, par l'article 50 du TUE, qui est, actuellement, exploré à la lumière du référendum britannique favorable au Brexit. Sommes-nous en présence d'une évolution qui révèle la fragilité du processus d'intégration européenne, ses risques de réversibilité, ses phénomènes mentionnés de «détricotage», pouvant aller jusqu' à des départs isolés ou à «effet domino»? Force nous est d'y voir une question rhétorique et d'y répondre donc par l'affirmative, dans la foulée du récent cas britannique.

Certes, l'article 50 TUE, dont nous citons ici, entre parenthèses, des extraits pertinents à l'analyse (par.1 et 2), pour le bénéfice du lecteur («1.Tout État membre peut décider, conformément à ses règles constitutionnelles, de se retirer de l'Union. 2. L'État membre qui décide de se retirer notifie son intention au Conseil européen. À la lumière des orientations du Conseil européen, l'Union négocie et conclut avec cet État un accord fixant les modalités de son retrait, en tenant compte du cadre de ses relations futures avec l'Union. Cet accord […] est conclu au nom de l'Union par le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, après approbation du Parlement européen».), prévoit une négociation qui sera incontestablement ardue pour plusieurs raisons, dont nous évoquons les suivantes : le R.-U. (élites politiques et population) se présente divisé sur la question du Brexit, sur le moment de l'activation de la procédure de l'article 50 et sur le contenu de l'accord à atteindre; le probable souhait britannique d'obtenir un accès au marché unique sans la libre circulation des personnes et, éventuellement, la liberté d'établissement, comme aussi une volonté de trouver, en l'absence de participation à la zone euro, des pistes d'ancrage d'influence – difficiles à identifier à ce stade-ci – pour l'orientation de l'édifice bancaire-financier-boursier européen, se heurtera à des fortes réticences, voire à des oppositions au sein des Vingt-Sept; les mouvements d'euroscepticisme et d'europhobie au sein de certains pays de l'Union ne manqueront pas de paralyser les dirigeants nationaux en Conseil européen et en Conseil, dans le cadre de ces pourparlers; le Royaume-Uni sera un négociateur redoutable dans une négociation où il demanderait les avantages d'un accord de nature économico-commerciale de participation dans le processus de libéralisation de l'UE sans les inconvénients d'une acceptation des politiques européennes de leur accompagnement (notamment, des politiques sociales, bancaires, financières, demain fiscales); le précédent des phénomènes de divergences, d'ambiguïtés, de procrastination, d'indécision, de paralysie, au sein des dirigeants européens tout au long de la saga des négociations des programmes de sauvetage de la Grèce, petit pays et, de surcroît, partenaire affaibli par sa déliquescence macro-économique, nous laisse songeur sur la capacité de négociation cohérente de la part d'une Union déjà divisée et cacophonique; finalement, le précédent de la constante présence dans les dossiers européens ( portant, par exemple, sur les relations avec l'Ukraine, la Russie, le Royaume-Uni, la Grèce) des États-Unis, souhaitant-suggérant des orientations-solutions, manifestée déjà dans le dossier du Brexit par diverses déclarations des milieux politiques et économiques outre-Atlantique, ne sera pas pour faciliter les choses, notamment du point de vue des intérêts de l'Union et de son devenir intégratif, en marche vers «plus d'Europe».

2° À notre avis, l'article 50 est, du point de vue de la dynamique politique des cas de séparation, un article «dysfonctionnel» sur le plan des impératifs intégratifs et d'une mise en œuvre opérationnelle, par l'introduction de la réversibilité de l'UE et, également, par sa formulation sur les paramètres de contenu de l'accord de retrait : en toute logique, l'on devrait se limiter à un accord fixant les modalités de retrait et les conséquences strictement liées à cette séparation, sans se préoccuper du détail des relations futures de l'État qui se retire de l'Union. Aussi, nous paraîtrait-il politiquement souhaitable et juridiquement défendable de ne pas s'engager, dans le stade des négociations de séparation -- au-delà de quelques orientations et balises générales -- à promettre, voire à prévoir dans l'accord, un cadre précis de liens ultérieurs avec le R.-U.; ces liens devraient, au contraire, être examinés dans un autre accord, à la suite d'une demande spécifique de l'État britannique, une fois sorti de l'Union, à la lumière des modèles existants d'articulation à l'UE et de participation à certains niveaux de son système d'intégration économique (zone de libre-échange; accès au marché unique -- modèle de l'Espace économique européen; accords économico-commerciaux bilatéraux, d'ordre global ou sectoriel). L'argument fondamental ici est basé sur le fait que, en cas de retrait d'un État, en l'occurrence du R.-U., on ne pourrait pas prévoir en amont, lors de l'accord de retrait, l'état ultérieur (politique, économique, social) du pays concerné, et, notamment les convulsions qui surgiraient par l'abandon d'un si vaste et profitable ensemble d'intégration (l'UE); dès lors, on ne devrait nullement s'engager à lui offrir un cadre de coopération précis, sans être convaincu, après analyse, de sa «recevabilité» pour un nouveau partenariat et de ses éventuels apports, en tant qu'État séparé, à l'UE. Mais, curieusement selon nous, le Constituant a voulu complexifier la négociation et permettre à l'État de demander la séparation et la négociation simultanée d'un accord de relations futures qui répondent à son intérêt national. Et, à cet égard, croyons-nous, les Britanniques ne quitteraient pas facilement l'UE, si tel devenait le scénario par l'invocation de l'article 50, sans avoir obtenu, au préalable, ledit accord de futurs liens, profitables à leur système mais pouvant nuire à la marche des Vingt-Sept ou d'un «noyau dur», parmi eux, vers «plus d'Europe».

Ajoutons aussi que, dans un scénario d'accord à double volet et favorable aux Britanniques, les forces centrifuges, déjà à l'œuvre dans bien des pays membres -- elles opèrent, aujourd'hui, revigorées, sous l'enseigne de l'euroscepticisme, voire de l'europhobie et à la faveur de la crise et de la paralysie actuelles des institutions européennes --, continueraient à revendiquer des régimes de statut spécial et d'«opting out», dans une future «UE-espace» et «à la carte», amputée et à dominante économico-commerciale.


De là, donc, espérer «boucler» rapidement les négociations avec le R.-U., pour un accord de retrait et de futurs liens, comme l'annonce et le souhaite un couple franco-allemand en façade de convergence et aux yeux rivés vers le rétroviseur d'élections nationales à venir, semble d'un optimisme de circonstances, dénoué de toute source de lecture réaliste de la situation actuelle du R.-U., du couple franco-allemand, du leadership national et du contexte socio-politique des Vingt-Sept, des institutions européennes. Mais, me diriez-vous, sur le plan d'une vision du long terme et de l'idéal à atteindre, il ne serait pas interdit d'espérer, voire de rêver : l'histoire de la construction européenne, par ses accomplissements, bien qu'ardus à obtenir, nous autorise à préserver un certain «optimisme de surpassement», auquel la civilisation européenne et les peuples qui l'ont enfantée et nourrie, à travers les siècles, prodigueraient quelques bases et l'UE quelques outils opérationnels, à exploiter intelligemment.

Panayotis Soldatos est professeur émérite de l'Université de Montréal et titulaire d'une Chaire Jean Monnet ad personam à l'Université Jean Moulin – Lyon 3