par Panayotis Soldatos, le mercredi 26 septembre 2012

Le récent arrêt de la Cour constitutionnelle allemande choisit de faire écho au déficit démocratique et aux contraintes de déploiement du Mécanisme européen de stabilité, plutôt que de questionner sa mise en place.


Ce qui caractérise la jurisprudence européenne de la Cour constitutionnelle allemande est la recherche d'un équilibre entre le besoin de protection de la démocratie et des droits de l'homme au sein de la République fédérale et le souci de préservation du processus d'intégration européenne, jugé consubstantiel avec le développement politique et socio-économique de l'Allemagne. Il s'agit là du reflet d'une posture historico-politique constante, fondée sur une argumentation juridico-constitutionnelle, qui souligne l'impératif d'actualisation sociétale constante de la «Loi fondamentale» dans une perspective à la fois nationale et européenne. Mais, au-delà de la sauvegarde des droits démocratiques des institutions et des citoyens allemands, les juges de Karlsruhe renvoient indirectement au déficit démocratique du système institutionnel du Mécanisme Européen de Stabilité (MES) : face à l'absence de contrôle du MES par le Parlement européen, ils ne peuvent qu'insister sur les rôles d'approbation du parlement national. Enfin, sur un plan utilitaire, qui reflète un courant de rigueur macro-économique, la Cour, craignant un engrenage incessant de transferts vers des «puits sans fond» et, par ricochet, un ruissellement du MES vers l'implication de la BCE, déjà à l'horizon, tient à insister sur le plafond de la participation allemande au Mécanisme, lequel, de surcroît, devrait, selon le juge constitutionnel, pour ses besoins d'emprunts, se tourner vers les marchés des capitaux, plutôt que vers la BCE.

Comme il est difficile, dans les limites imparties à une Chronique, de procéder à une analyse circonstanciée dudit arrêt, nous optons ici pour la mise en relief des constantes européennes de la Cour dans cette décision, soit celles qui balisent une Allemagne européenne, dans une Union européenne qui respecte, pour reprendre ici l'article 4, par. 2, du TUE, «l'identité nationale, inhérente [aux] structures fondamentales politiques et constitutionnelles» des États membres et, au-delà, qui cherche à réduire le déficit démocratique de ses institutions, en l'occurrence du MES.

1° En effet, les juges de Karlsruhe ont toujours accepté le destin européen de l'Allemagne, mais, laissant à la Cour de Justice de la CE/UE le rôle de protection du processus d'intégration européenne, ils ont préféré souligner leur propre mission de rendre ce processus compatible avec l'héritage du constituant allemand. Dans cette optique, la CE/UE ne pourrait pas franchir de nouvelles étapes d'intégration sans puiser la légitimité d'un tel débordement intégratif («spill-over») à la volonté du peuple allemand, telle que préalablement exprimée par son parlement. Du reste, pareille position a, avec celle d'autres pays, conduit au «verrouillage » du Traité de Lisbonne, qui, dans l'article 5 du TUE, insiste, non sans lourdeur rédactionnelle, sur le fait que «1. Le principe d'attribution régit la délimitation des compétences de l'Union [ … et que] 2. [E]n vertu du principe d'attribution, l'Union n'agit que dans les limites des compétences que les États membres lui ont attribuées dans les traités pour atteindre les objectifs que ces traités établissent. Toute compétence non attribuée à l'Union dans les traités appartient aux États membres». Certes, la Cour constitutionnelle, dans ce souci de garantir ce rôle de peuple gardien de la légalité-légitimité de tout nouveau transfert de droits souverains de l'Allemagne vers la CE/UE, a pu succomber à la tentation d'une démarche de conceptualisation, assimilant, notamment dans son arrêt à propos du traité de Maastricht, l'Union à une Association d'États(«Staatenverbund»), ce qui occasionna un certain émoi auprès de ceux qui y ont vu un virage vers le confédéralisme.

2° S'agissant, plus particulièrement, du MES, les juges de Karlsruhe ne pouvaient méconnaître l'enjeu politique et socio-économique de cette opération de solidarité ainsi que la portée fondamentale de son existence et mise en œuvre pour le destin européen de l'Allemagne et la sauvegarde de la construction européenne. Fidèles, toutefois, à leur mission de protection, dans toute engagement européen, des institutions de la République fédérale et, également, des droits du peuple allemand et du dispositif constitutionnel afférent, surtout face au déficit démocratique du MES, de mouture intergouvernementale, ils ont tenu à limiter l'engagement financier du pays à son niveau de 190 milliards d'euros (à moins d'une augmentation des fonds du MES, qui rencontrerait l'assentiment du représentant allemand, avec l'accord du parlement allemand – le traité actuel prévoit, d'ailleurs, cette limite ainsi que l'accord, au niveau d'un changement de plafond, du représentant allemand au sein du MES, accord sujet à un mandat donné à cet effet par son parlement). Ils ont ainsi exigé, pour l'avenir, que ce type d'engagements de solidarité européenne soit soumis à des autorisations préalables du parlement allemand, y ajoutant le droit de ce dernier à l'information circonstanciée sur les opérations du fonds et ceci malgré les règles de confidentialité du MES. De surcroît, les juges, certainement mus par des craintes, fort répandues en Allemagne, d'interventions vers des «puits sans fond» ont non seulement insisté sur le plafond de la contribution allemande mais aussi sur la position selon laquelle, le Mécanisme, dans ses besoins d'emprunts, devra se tourner vers les marchés des capitaux et non pas vers la BCE, ce qui risque de rendre fort difficile l'opérationnalisation du Mécanisme dans l'éventualité d'une aide à l'Espagne et à l'Italie, dont les besoins de prêts seraient considérables, notamment par comparaison avec ceux consentis aux pays du Sud de la zone euro (du reste, la Cour se réserve la possibilité, dans l'examen des requêtes sur le fond, d'étudier la question du rôle de la BCE dans cette crise des finances publiques d'un nombre croissant d'États membres de la zone).
L'Eurogroupe, a en a déjà pris acte, lors de sa réunion informelle à Nicosie, le 14 septembre 2012, ouvrant ainsi la voie à une déclaration interprétative, et son président Jean-Claude Juncker en a fait écho : «Nous avons tous marqué notre accord sur le fait qu'aucune disposition du traité ne peut être interprétée comme entraînant des obligations de paiement plus importantes pour les membres du MES sans l'accord préalable de leurs représentants. Nous avons également estimé que les dispositions du traité ne font pas obstacle à une information exhaustive des parlements nationaux, comme le prévoient les réglementations nationales».
En somme, la Cour, par ses considérants sur le MES, poursuit deux objectifs, l'un juridico-politique et l'autre socio-économique.

- En premier lieu, il s'agit, pour la Cour, d'assurer le fonctionnement légitime du MES, du point de vue des règles de légitimité démocratique allemande, connaissant le caractère intergouvernemental du système, qui écarte un rôle de contrôle du Parlement européen et, dès lors, doit se remettre à la vigilance et au contrôle des parlements nationaux. À cet égard, on pourrait conjecturer que la Cour serait hautement plus rassurée sur cette question de légitimité, comme elle l'a fait, dans l'arrêt Solange II, de 1986, sur la question de la protection des droits fondamentaux -- en se remettant alors aux progrès de l'intégration européenne en la matière --, si, dans l'avenir, se produisait un développement parallèle du processus d'intégration politique de l'Union européenne, soit une fédéralisation, avec un Parlement européen introduit dans le contrôle de ces mécanismes de solidarité financière et d'appui macro-économique, aujourd'hui en évident déficit démocratique.

- En second lieu, la Cour souhaite éviter une érosion du modèle macro-économique et une déstabilisation des finances publiques en Allemagne (et, évidemment, dans l'Union), devant le possible assaut des demandes, successives et croissantes, de transferts de ressources financières nationales, via le MES (comme jusqu'à maintenant du FESF), et de mutualisations de dettes, déjà manifestées au sein de la zone euro de la part des pays du Sud de la zone, en déficit budgétaires et lourdement endettés. Le gouvernement allemand aura ainsi cette «soupape de sûreté» que constituent les limites de plafond de contribution, posées par le juge constitutionnel, comme ceux qui pourraient s'y greffer à l'occasion d'autres recours et interventions de la Cour, dans des situations à venir. C'est ainsi que les juges expriment explicitement dans leur décision leur souci de protéger l'autonomie des politiques budgétaires- fiscales allemandes, dont, le savons-nous, la philosophie sous-jacente demeure celle d'une rigoureuse discipline macro-économique que beaucoup d'autres pays ne semblent pas partager (entre autres, le lien établi entre le traité MES et le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'union économique et monétaire répond déjà à ce type de préoccupations).

3° En somme, le dernier verdict de la Cour introduit la sagesse du juge constitutionnel dans les débats socio-économiques et politiques au sein de l'Union et de l'Allemagne, là où le politique risque d'être bousculé, soit par ses carences de décision et, pire, de vision, soit par un rapport de forces intra-européen, qui isolerait l'Allemagne ou, au mieux, la placerait en situation minoritaire, lui enlevant l'efficacité d'une défense des traditions et intérêts macro-économiques du pays, en harmonie avec ses intérêts politiques et géostratégiques, compatibles avec la poursuite réussie du processus de construction européenne. Cette sagesse est d'autant plus vitale pour l'Allemagne et pour l'Europe que nous constatons l'apparition d'une érosion progressive de la volonté de la population allemande de défendre son destin européen (une étude publiée par la Fondation allemande Bertelsmann révèle un tel processus d'érosion – notamment, une forte majorité d'Allemands pensent qu'ils seraient mieux sans l'euro), érosion qu'il conviendrait d'endiguer, avec tous les concours institutionnels, dont celui, essentiel, des juges de Karlsruhe.


Panayotis Soldatos est Professeur émérite de l'Université de Montréal et Titulaire d'une Chaire Jean Monnet ad personam à l'Université Jean Moulin – Lyon 3