par Panayotis Soldatos, le lundi 14 mai 2012

La multiplication des cycles et clivages politiques nationaux au sein d'une Union à vingt-sept membres, la transnationalisation insuffisante des forces politiques européennes, le comportement partisan et sans vision d'un avenir européen commun et politiquement intégré d'un nombre croissant d' élites nationales, la déliquescence systémique (politique et socio-économique), de certains pays membres, notamment de ceux qui ont accédé à la zone euro malgré leur faiblesses structurelles criantes et de longue date, paralysent l'Union européenne et obscurcissent l'horizon de son avenir intégratif. Cette réalité multidimensionnelle confirme l'érosion progressive de trois conditions initiales et toujours essentielles pour la poursuite de la construction européenne : la compatibilité des élites politiques autour d'un socle commun de valeurs politiques et socio-économiques; la solidarité économique européenne, utilitaire et légitimée; la capacité d'adaptation et de réponse aux crises et aux évolutions.


Les joutes politiques qui se déroulent dans divers pays européens, avec des pics de paroxysme vers les extrêmes (comme, par exemple, en France et en Grèce), révèlent, sans l'ombre d'un doute, la vulnérabilité de la construction européenne face aux successions arythmiques des cycles politiques dans les 27 États membres. Mais, plus fondamentalement, et au-delà des phénoménalités de surface (démagogie et populisme de circonstances, du côté des élites politiques, et, en corrélation, fuite en avant du corps électoral, avec un champ visuel réduit, qui empêche de bien cerner les risques des assauts de la globalisation et l'inestimable valeur de rempart d'une Union européenne-puissance plutôt qu'espace), ces affrontements politiques cacophoniques et dysfonctionnels, obscurcissent les rationalités sociétales profondes d'une organisation optimale et performante de l'Europe.
Car, la construction européenne fut fondée, dans l'après-guerre, sur et dépend toujours, pour sa permanence et succès, de certaines conditions intégratives qui demeurent valides et incontournables et dont nous pouvons retenir ici, pour notre argumentation, le trinôme «compatibilité des élites - solidarité intra-européenne, utilitaire et légitimée - capacité d'adaptation et de réponse des États membres», soulignant, du même souffle, leur présence actuelle affaiblie, variable explicative essentielle des blocages européens.

a. L'érosion de la compatibilité des élites politiques autour d'un socle commun de valeurs politiques et socio-économiques

N'eût été la convergence des valeurs de construction sociétale de la Démocratie chrétienne, progressivement étendue à des segments nationaux compatibles de la social-démocratie, autour du projet de Jean Monnet, nous n'aurions pas eu le lancement des Communautés européennes des années 50 et, en particulier, de la Communauté économique européenne (CEE). En effet, le traité CEE de 1957 a nécessité un accord sur des principes et règles de libéralisation commerciale et, plus largement, économique, des régimes de libre circulation et de libre concurrence du marché commun, devenu, par l'Acte unique européen, marché unique, et, ultérieurement, un rapprochement monétaire et son parachèvement d'intégration dans la zone euro; on a, également, imposé, dans la révision par le traité de Maastricht et, ensuite, par le Pacte de stabilité, une discipline budgétaire et, plus largement, macroéconomique que le récent Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire (ci-après, Pacte budgétaire) est venu renforcer et, très partiellement, judiciariser.
Certes, ce processus de libéralisation et de rapprochement macroéconomique n'a, évidemment, jamais exclu ni empêché la croissance économique, contrairement à ce que clament diverses forces politiques dans plusieurs pays membres. Bien au contraire, il l'a considérée comme le sous-produit, voulu et espéré, d'un processus de compétitivité accrue, précisément favorisé par cette libéralisation des flux économiques (biens, services, personnes et capitaux) et cet assainissement des finances publiques, à combiner (en interdépendance obligatoire et étroite) avec des réformes structurelles et notamment : une refonte-modernisation de l'Administration publique; un système d'éducation et de recherche innovantes et de NTIC performantes; une ouverture constante du marché du travail et une réduction des coûts de production, justement pour éviter les délocalisations extra-européennes, dans l'océan de l'économie globalisée; une planification stratégique du déploiement européen et, plus largement, international, des entreprises.
Aussi, n'aurait-on jamais dû, surtout dans la crise économique, y déroger et s'en éloigner, au milieu de dérapages démagogiques et de joutes électorales, pour se lancer, dans la présente logorrhée nationale, à une course aux recettes protectionnistes, d'une part, à des demandes d'importantes transfusions financières de fonds publics (nationaux ou européens), d'autre part, risquant d'ouvrir les vannes des budgets nationaux ou des fonds-mécanismes européens, dans le second cas même au-delà du Fonds européen de stabilité financière (FESF), et, très prochainement, du Mécanisme européen de stabilité (MES), rigoureusement réglementé. Car, on réclame, de façon de plus en plus insistante, dans certains pays membres et milieux européens, des moyens de mutualisation des dettes (notamment, par des euro-obligations), dans une Union qui ne dispose pas de vrai budget fédéral d'intervention, ni d'institutions fédérales, légitimées et équipées de pouvoirs constitutionnels pour procéder à des telles injections-distributions-redistributions de ressources financières, à la base, nationales et, du reste, actuellement, insuffisamment «communautarisées» par le recours à des mécanismes intergouvernementaux, tels que celui du MES.
Il apparaît ainsi que ces demandes nationales croisées, cacophoniques et, en réalité, antagoniques et contre-productives, sont alimentées par les phénomènes d'érosion du socle commun de valeurs politiques et socio-économiques des élites nationales, dans des clivages droite-gauche que l'on croyait, pourtant, atténués, sinon évacués, dans l'économie globalisée, et qui remettent en question les fondamentaux du processus d'intégration européenne par leurs rigidités idéologiques, voire, parfois, leur extrémisme politique ou leurs penchants souverainistes. Aussi, dans un nombre croissant d'États membres de l'UE, des alliances gouvernementales, parfois «arc-en-ciel», intégrant des forces politiques allant jusqu'aux extrêmes de l'éventail politico-idéologique, créent-elles une énorme confusion sur les politiques nationales et européennes à suivre pour une sortie de la crise. Disons, également, que la crise économique, en cascade (mondiale, européenne et nationale) a grandement contribué à ce concassage-fragmentation-dérapage des forces politiques nationales et à leur antagonisme exacerbé; parallèlement, l'élargissement de l'Union à 27 membres leur a superposé l'épée de Damoclès de 27 (et plus, vu les divers niveaux d'élections nationales, fédérées, régionales) cycles politiques, qui perturbent le débat intégratif au sein de l'Union.

b. Le socle elliptique d'une solidarité économique européenne, utilitaire et légitimée

Depuis le déclenchement de la crise européenne, notamment dans la zone euro, la démagogie politique et l'incapacité de réelles réformes structurelles, comme aussi de discipline macroéconomique, ont été couplées, par des réclamations, partiellement réussies, de la part de dirigeants et de vastes segments de la population des pays en déliquescence au chapitre macroéconomique, d'une aide financière massive, dite de solidarité (réduction de la dette, «Plan Marshall », prêts massifs et à bons taux d'intérêt, euro-obligations de la BCE etc.), équivalant à des formes de mutualisation des dettes nationales (parmi les pays déjà bénéficiaires de telles injections de fonds, la Grèce arrive en tête, avec des transferts massifs de ressources financières). Signe additionnel d'irrationalité de comportement, dans certains pays destinataires des interventions de prêts de l'UE (critiques plus prononcées en Grèce, récipiendaire d'une aide UE-FMI), on crie à l'asservissement de son système socio-économique par le modèle économique des pays prêteurs (prêteurs, certes, via les mécanismes intergouvernementaux de l'UE) , même si, l'avons-nous vu, ce modèle est aussi celui des traités européens, ayant atteint, dans le cas allemand, un plus haut niveau de rigueur macroéconomique et de compétitivité, deux conditions interdépendantes et sine qua non de la croissance, tant recherchée par les autres pays de l'Union.
Et pourtant, ces appels à l'aide -- celle déjà reçue et celle additionnelle réclamée -- ne répondent pas à certains principes de base d'une solidarité européenne.
- En effet, une solidarité européenne a besoin d'une harmonisation des politiques macroéconomiques et des politiques favorables à une compétitivité accrue, sinon, on demanderait aux populations (ce sont, in fine, les contribuables, épargnants et institutions économiques des pays prêteurs -- voire «donateurs», si l'on tient compte de la formule PSI/ Private Sector Involvement, ayant permis d'éponger une importante partie de la dette extérieure grecque) des pays prêteurs de financer, dans un processus de «puits sans fond», des pays en déliquescence macroéconomique et en déficit de compétitivité. Autrement dit, loin de ramener l'assainissement macroéconomique requis, le transfert constant de fonds de prêts des pays performants de l'Union vers les pays déficients, outre les objections légitimes des populations des premiers, portant le fardeau fiscal et les sacrifices de leur épargne en découlant, n'aurait aucun effet économique positif, si les pays aidés rechignent, en plus, à se conformer aux programmes d'accompagnement, qui exigent une rigueur macroéconomique et des politiques pouvant favoriser des réformes structurelles de compétitivité, seules sources de croissance.
- Mais, au-delà de ces considérations économiques, portant sur les conditions nécessaires pour une solidarité européenne gagnante, il y a de réels problèmes politiques pour la poursuite de ces transferts de fonds, qui rappellent toujours l'image du «puits sans fond». On se heurte, en effet, à l'opposition, certes, prévisible et légitime, des pays qui respectent les critères de Maastricht, le Pacte stabilité, le «paquet législatif» et, demain, du Pacte budgétaire, s'il était ratifié par le nombre requis de pays signataires. Ces pays ne souhaitent pas transférer à leurs populations et institutions financières le fardeau de telles interventions : leurs dirigeants prennent la juste mesure du coût politique d'une telle expression de «solidarité à sens unique» et sans garantis de discipline macroéconomique et de réformes structurelles, tandis que leurs populations restent réfractaires à leur alourdissement fiscal et, plus généralement financier, qui en découle forcément. À cet égard, des sondages d'opinion et des prises de position de dirigeants et d'institutions de pays dits «vertueux», sur le plan des politiques macroéconomiques et des réformes structurelles, laissent peu de doute sur le caractère économiquement dysfonctionnel et politiquement indésirable et insoutenable, à terme, d'une telle approche.
- D'ailleurs, sur le plan de la légitimité d'un tel schéma de «solidarité», en l'absence d'institutions centrales fédérales, l'avons-nous déjà souligné, un profond déficit démocratique s'en produirait. C'est ainsi que des institutions nationales (gouvernements de plusieurs pays) s'y opposent et qu'une Cour constitutionnelle (celle de Karlsruhe) a insisté, en septembre 2011, sur le besoin de négocier et conclure des mesures renflouant les fonds de solidarité, destinés à des pays surendettés de la zone euro, uniquement après approbation du parlement national. Force nous est donc de constater que des politiques permanentes de solidarité transversale (voir le modèle de péréquation canadienne) ne sont possibles qu'en présence d'un vrai système fédéral, avec, notamment, un vrai parlement fédéral les légitimant («no taxation, without representation»).

c. Une capacité d'adaptation et de réponse déficitaire
Il y a un peu plus d'une vingtaine d'années, nous insistions, dans un de nos ouvrages, sur cette nécessaire présence, en tant condition fondamentale de l'intégration européenne, de la capacité d'adaptation et de réponse des systèmes étatiques des pays y participant. Aussi, pouvons-nous, aujourd'hui, la reprendre pour expliquer le blocage actuel du processus européen et les cacophonies systémiques, nationales et sous-nationales, devant la crise.
En effet, comme nous le soulignions alors, et la réflexion demeure de grande actualité, la théorie et la pratique de l'intégration nous apprennent que «pour la progression de la construction européenne, les États membres ne doivent pas être des sociétés sclérosées et bloquées, où les nouvelles idées ne germent pas ou sont vite éliminées et où l'innovation intégrative n'est pas de règle; au contraire, il faut pouvoir compter sur l'imagination des élites technocratiques, l'adaptabilité des élites socio-économiques et politiques aux nouvelles idées intégratives, la juste perception des crises et l'anticipation des effets positifs d'une intégration, la capacité de collaboration, le courage d'effectuer un transfert de pouvoir aux institutions communes».
Or, aujourd'hui, cette condition de capacité d'adaptation et de réponse est absente au niveau des élites de plusieurs pays de l'Union (et souvent de larges segments de leur population) et, en particulier, de ceux qui, au Sud de l'Europe (pensons, entre autres, à l'Espagne, à la Grèce, à l'Italie et au Portugal, comme aussi à la France, pays charnière dans la géopolitique européenne Nord-Sud, qui semble s'installer à l'antichambre de la tourmente socio-économique, sur fond de confrontations socio-politiques), qui sont submergés par la crise socio-économique et financière qui sévit en Europe et dans le monde. L'acceptation de déficits budgétaires et de dettes extérieures, sans égard aux règles européennes (de Maastricht et subséquentes), souvent sur une fort longue période, bien antérieure à la crise actuelle (par exemple, dans le cas grec, les déficits budgétaires et la dette internationale datent de plusieurs décennies et ont été dans une courbe ascendante), l'incapacité de réformer-réduire une Administration publique à la fois pléthorique et inefficace, en partie le fruit d'un clientélisme politique hypertrophié, l'évasion fiscale délétère, l'utilisation dysfonctionnelle, et parfois en détournement, des aides de l'Union, l'absence de maîtrise des coûts de production, charges sociales comprises, l'épuisement-déficits des caisses de retraite, les retards dans le système d'éducation, découplé des besoins de l'économie, l'incurie du leadership politique, mais aussi socio-économique, permettent de dresser un tableau d'incapacité d'adaptation et de réponse, tableau qui se trouve étendu au sein de l'Union européenne. À ce dernier propos, de façon plus pérenne, un processus de «communautarisation» de certains piliers du régime de discipline macroéconomique, aujourd'hui de type intergouvernemental, et, notamment, de celui du Pacte budgétaire, comme aussi du MES, ainsi qu'un «resserrement institutionnel», conférant à la Commission européenne de larges pouvoirs de contrôle-décision, dans le cadre de ladite discipline, et à la Cour de Justice de l'Union européenne un contrôle juridictionnel élargi, avec des sanctions afférentes, s'imposeraient, le tout couronné par un arrêt du glissement d'intergouvernementalisation générale de l'Union et un renforcement-élargissement de la supranationalité institutionnelle et de la méthode communautaire. Malheureusement, dans la mouvance actuelle d'intergouvernementalisation croissante de l'Union et de sa polyarchie de leadership, on a préféré la mise sur pied, par le Pacte budgétaire, d'un système intergouvernemental parallèle, qui évite les sanctions automatiques, donne, au sein du couple Commission-Conseil, la primauté décisionnelle finale au second, et limite le rôle de la Cour de Justice.
En somme, les États membres font preuve d'une incapacité d'intériorisation maîtrisée (besoin de discipline macroéconomique et de réformes structurelles de compétitivité) des effets de la globalisation et d'un manque de réalisme politico-économique, refusant de renforcer-étendre la supranationalité et les compétences de l'Union, seul rempart commun des Européens, face à cette économie globalisée.


Panayotis Soldatos est Professeur émérite de l'Université de Montréal et 
Professeur-Titulaire d'une Chaire Jean Monnet ad personam à l'Université Jean Moulin– Lyon 3