par Panayotis Soldatos, le vendredi 15 novembre 2013

Les échéances des élections européennes de mai prochain et, dans la foulée, de l'«investiture» d'une nouvelle Commission, favorisent les conjectures, spéculations médiatiques, «ballons d'essai», espoirs et tractations sur la personnalité qui prendra la tête de l'exécutif de Bruxelles. Les débats afférents se font dans la confusion des arguments controversés et des intérêts politiques en présence (nationaux et européens) et, plus rarement, dans le souhait de «plus d'Europe». On y relève, entre autres, des conjectures sur l'identification d'un leader «providentiel», alimentées, sinon obscurcies, par des ambitions personnelles et des «disponibilités» politiques, plutôt qu'appuyées sur une analyse des besoins de rationalité et de légitimité de la Commission et de l'Union européenne, à la lumière des limites mais aussi les opportunités offertes par la lettre et l'esprit des dispositions actuelles des traités(TUE et TFUE), ces derniers souvent affaiblies par des réformes «constitutionnelles» contradictoires, voire antagoniques (notamment : président de jure plus fort au sein de la Commission, depuis les réformes de Nice et de Lisbonne, d'une part; Conseil européen aux pouvoirs «constitutionnels» et politiquement «coiffant» les institutions depuis Lisbonne, tout en échappant au contrôle du Parlement européen, d'autre part). Dans ce contexte, les orientations des gouvernements nationaux, vis-à-vis-de la Commission, révélées lors des diverses réformes des traités et des pratiques de leur mise en œuvre institutionnelle, en particulier lors du choix d'un président du collège des commissaires, ne nous permettent pas de faire preuve de grand optimisme. Et pourtant, l'Europe a, aujourd'hui, grandement besoin d'un successeur du président Barroso qui puisse se servir, avec imagination créatrice et dynamisme résolu, des leviers institutionnels que mettent à sa disposition les traités (depuis Nice et Lisbonne), le Pacte de stabilité et de croissance, le Pacte budgétaire ainsi que les législations afférentes de «six-pack» et de «two-pack», pour la défense de la gouvernance économique de l'Union et de sa zone euro et aussi pour des avancées de nouvelles réformes de supranationalisation, dans un sillage de «méthode communautaire» qui conduise à une fédéralisation ultérieure.


1° Faire l'économie des illusions : les contraintes institutionnelles et politiques qui pèseront sur l'exercice des fonctions du nouveau président de la Commission

La démarche d'identification de la personnalité qui présidera la prochaine Commission européenne se doit, pour être réaliste, dans son choix, attentes et résultats, circonscrire, auparavant, l'essentiel des paramètres institutionnels restrictifs qui pèseront sur l'exercice de cette fonction et dont il convient de donner, ci-après, un aperçu sommaire, allant à l'essentiel : le succès du président dans sa mission intégrative et rôle directionnel, bien que tributaire de ses traits de personnalité ainsi que de son expertise, capacité décisionnelle et qualités de leadership, s'inscrira, inévitablement, dans la réalité institutionnelle du processus d'érosion structurelle-fonctionnelle de la Commission elle-même, sans, certes, écarter, complètement, l'espoir d'un futur renversement de la vapeur.

a.- La «constitutionnalisation» du Conseil européen et ses nouveaux pouvoirs ont privé la Commission et son président du quasi-monopole dans le rôle institutionnel moteur d'approfondissement de l'intégration européenne, celui d'une influence novatrice et directionnelle dans l'introduction-orientation de nouveaux dossiers de «plus d'Europe» (penser, notamment, au rôle déterminant, du président Delors dans deux grandes réformes constitutionnelles, au contenu de forte intégration économique, celles du marché unique et de l'union monétaire). Et bien que le président de la Commission et son collège des commissaires disposent toujours de prérogatives essentielles en la matière (il s'agit, en particulier, de la fonction de la Commission de prendre, conformément aux traités, les initiatives appropriées et de soumettre des propositions pour la «promotion de l'intérêt général», la «réalisation des objectifs communs» ou « d'un des objectifs visés par les traités», le «développement du marché commun»), depuis Lisbonne, c'est «le Conseil européen [qui] donne à l'Union les impulsions nécessaires à son développement et en définit les orientations et les priorités politiques générales» (art.15, par. 1er TUE), fort, de surcroît, de l'appui d'animation, de coordination et de suivi que lui assure, désormais, son président stable et à temps plein: il se positionne, de la sorte, dans un schéma de concurrence de rôles qui, dans la pratique, lui assure, face à la Commission et son président, une préséance de substitution de rôles, vu le poids des chefs d'État ou de gouvernement y siégeant et, souvent, de certains de ses membres influents (par le passé, en tandem franco-allemand, aujourd'hui, davantage, par un rôle directionnel de l'Allemagne et de sa chancelière). Dans cette optique, tout nouveau président de la Commission, quelle que soit sa capacité de leadership, aura à faire face à cette cohabitation compétitive de rôles et à ce nouvel équilibre interinstitutionnel qui limite, de facto, ses initiatives intégratives. Toutefois, une force de leadership et une capacité fonctionnelle-décisionnelle excédentaire lui permettraient d'influer sur la dynamique de cet équilibre et ses éventuelles mutations.

b.- le Conseil européen, par ce même pouvoir général d'orientation et de définition des priorités politiques générales, réduit, dans les faits, l'autonomie du pouvoir d'initiative législative de la Commission, pouvant orienter son menu normatif. N'excluons, cependant, pas le scénario selon lequel un président au leadership fort et novateur, épaulé par une Commission de personnalités de rayonnement accru et de compétence poussée, aurait plus de chances de succès dans ses efforts d'endiguer cette immixtion du Conseil européen et de protéger ainsi les contours essentiels de l'initiative législative du collège.

c. - Le choix, à la faveur de la crise dans la zone euro, d'une approche institutionnelle-décisionnelle intergouvernementale dans l'échafaudage d'une «gouvernance économique», aux dépens de la «méthode communautaire», a déplacé le centre de gravité du leadership européen vers le Conseil européen et son président et vers l'Eurogroupe. Il devient ainsi évident, dans le champ des relations interinstitutionnelles et celui des communications entre acteurs européens et globaux, que le président de la Commission subit l'inconfortable pression d'un tel virage et d'une telle cohabitation plurale. Reste à savoir, toutefois, si la qualité de son leadership pourrait lui permettre une insertion créative dans cette gouvernance (voir infra, 2°).

d.- Quoique membre à part entière du Conseil européen, le président de la Commission voit, depuis le traité de Lisbonne, sa capacité de «honest broker» et d'influence décisionnelle limitée, durant et à l'issue des travaux de cette institution directionnelle : il est placé dans une situation de cohabitation avec le président du Conseil européen; par ailleurs, il ne participe qu'à la définition d'un consensus, privé d'une participation au pouvoir décisionnel, lorsque le Conseil européen se prononce par un vote.

e.- Le pouvoir du Conseil européen de nommer (certes, avec l'accord du président de la Commission), un haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de
sécurité, qui est aussi, dans un cumul de fonctions, l'un des vice-présidents de la Commission et qui, à ce second titre, « veille à la cohérence de l'action extérieure de l'Union», chargé, au sein de celle-ci, des responsabilités qui lui incombent « dans le domaine des relations extérieures et de la coordination des autres aspects de l'action extérieure de l'Union», introduit une rupture au principe de l'égalité collégiale des membres de la Commission et restreint le leadership de son président. En effet, le régime institutionnel spécial de ce haut représentant à «double casquette» empêche le président d'exercer à l'égard de ce «supercommissaire» la plénitude des pouvoirs que lui confèrent, par ailleurs, les traités et qui prévoient, entre autres : que le président «décide [de l'] organisation interne[de la Commission] afin d'assurer la cohérence, l'efficacité et la collégialité de son action»; que «les responsabilités incombant à la Commission sont structurées et réparties entre ses membres par le président» et que celui-ci «peut remanier la répartition de ces responsabilités en cours de mandat», voire demander à «un membre de la Commission [de] présente[r] sa démission». Et pourtant, un président fort pourrait oser exercer son veto (vu le besoin de son accord) face à une proposition du Conseil européen comportant la nomination d'un haut représentant qui ne réunirait pas les conditions d'attribution de sa «casquette communautaire» (celle de «supercommissaire»), exigeant, notamment, une compétence générale, un engagement européen et des garanties d'indépendance.

En conclusion de cette rubrique, il conviendrait d'admettre (comme nous l'exposerons par la suite -- infra, 2°) que, malgré ces paramètres restrictifs, un président de la Commission au leadership résolu, à la capacité décisionnelle «excédentaire» et aux idées supranationales et novatrices, pourrait «faire bouger les lignes», soit saisir, interpréter et valoriser, dans la praxis, les ingrédients constitutifs, statutaires et décisionnels de ses pouvoirs «constitutionnels», en vue d'un nouvel équilibre institutionnel qui redonne à la Commission son élan supranational et à l'Union ses espoirs de fédéralisation ultérieure.

2° Vers une approche de dynamisation créative du régime «constitutionnel» que recèlent la lettre et l'esprit du traité de Lisbonne pour l' «élection» d'un président fort de la Commission

Plutôt que persister dans la voie médiatique, propulsant, actuellement, à l'avant-scène européenne des noms de personnalités jugées quasi providentielles, et dans celle des espoirs déçus, il nous paraît préférable d'exploiter tous les éléments des traités, surtout depuis les réformes de Nice et de Lisbonne et l'adoption des textes de gouvernance économique, afin d'«élire» (nous mettons les prudents guillemets, s'agissant toujours, le verrons-nous, d'une «désignation-élection») un président de la Commission qui puisse et veuille exercer tous ses pouvoirs «constitutionnels» de chef de l'exécutif de Bruxelles.

a. - Tout d'abord, il s'agit de s'appuyer sur une interprétation supranationale de la disposition du traité de Lisbonne relative à l' «élection» du président de la Commission, même si la lettre, résultat toujours de compromis, pourrait conduire à quelque déviation intergouvernementale. En effet, le traité sur l'Union européenne (art.17, par. 7 TUE) lie la désignation du président de la Commission par le Conseil européen au résultat des élections européennes («en tenant compte des élections au Parlement européen»), mais, du même souffle, permet certaines «tractations» politiques (désignation « après avoir procédé aux consultations appropriées»). Ce second paramètre, d'ordre, croyons-nous, exploratoire (le Conseil agissant, alors, en tant qu'«informateur» collectif, pour recourir à une terminologie du parlementarisme belge), vise, justement, à connaître le point de vue des forces politiques majoritaires au nouveau Parlement européen, considérant, d'une part, que le président ainsi désigné aura à être approuvé par une majorité des membres du PE, et, d'autre part, que les résultats des élections européennes et la composition-taille des groupes politiques du PE pourraient ne pas indiquer nettement la préférence pour une personnalité à pressentir et la majorité à son appui. En revanche, les chefs d'État ou de gouvernement, ne devraient pas se livrer à des «marchandages» politiques au sein du Conseil européen pour influencer lesdits groupes et leur leadership et installer aux commandes de la Commission un président qui répondrait à des préoccupations d'intérêt national et d'orientations partisanes; car, on ferait, alors, de lui un «président du dénominateur commun le plus bas», vulnérable aux visées et interventions du Conseil européen et des gouvernements nationaux et s'éloignant du profil d'un vrai chef de exécutif européen, inscrit dans la dynamique de développement du parlementarisme de l'Union, pierre angulaire de sa fédéralisation ultérieure. D'ailleurs, pour éviter des transactions politiques asymétriques et d'intérêt national partisan, il serait préférable que, an amont, les membres du Conseil européen acceptent une formule, dont il est grandement question actuellement au sein des partis politiques européens, qui consiste à ce que ces derniers choisissent (séparément ou en coalition), à l'occasion des élections européennes, une personnalité, comme tête de liste, destinée à être leur candidat au poste de président de la Commission, pour que l'on désigne, par la suite, au niveau du Conseil européen, celle qui réunirait la majorité des membres du PE (en groupe politique seul ou en coalition affirmée).

Cela dit, le débat qui se déroule présentement et les hésitations sur cette question, – notamment en Allemagne et en France, au niveau des gouvernements et des partis politiques nationaux --, révèlent, malheureusement, des arrière-pensées, surtout chez les grands États membres et les principales formations politiques nationales, qui souhaiteraient saisir l'occasion de la désignation du président de la prochaine Commission pour faire avancer leurs objectifs nationaux et de parti, sans, par ailleurs, perdre de vue leur intérêt à un «marchandage» plus global, garantissant des équilibres souhaitables dans l'attribution, immédiate ou ultérieure, de divers autres postes de présidence et de portée directionnelle (notamment : président du Conseil européen, haut représentant pour les affaires étrangères et de sécurité, président de l'Eurogroupe, président de la BCE, président du PE, directeur général du MES, portefeuilles clé au sein de la Commission etc.), dans une perspective de répartition qui sera plutôt asymétrique, à l'avantage des grands pays de l'Union.
En l'état actuel des positions, les membres du Conseil européen acceptent le principe d'une désignation qui tiendrait compte de la tendance politique dominante au sein du nouveau PE mais ne sont pas tous d'accord pour qu'on leur impose la tête de liste gagnante aux élections européennes (de parti politique européen); aussi résistent-ils, encore, à l'idée de devoir s'engager d'avance pour une telle désignation de tête de liste, qui serait faite dans une optique d'automaticité, menant obligatoirement à sa présentation à l'élection du PE pour la présidence de la Commission (ils pourraient préférer le choix d' une autre personnalité, bien qu'issue de la formation majoritaire --ou d'une coalition majoritaire -- du PE).

Quelle que soit, toutefois, l'issue dans cette première phase de la désignation d'un président de la Commission à l'élection du PE, ce dernier aura le dernier mot en la matière et pourra bloquer l'élection d'une personnalité désignée par le Conseil européen qui ne tiendrait pas compte à la fois du résultat des élections européennes et de l' engagement préélectoral des partis politiques autour d'une personnalité-tête de liste. À cet égard, force nous est, toutefois, d'admettre qu'un tel engagement préélectoral des partis politiques européens ne serait pas, nécessairement et toujours, optimal, du point de vue de la rationalité intégrative, si des tractations politiques au sein de ces partis et groupes politiques du PE, d'une composition multinationale asymétrique et d'une cohésion limitée, aboutissaient à un alignement sur des personnalités pressenties faibles, à l'image ainsi des compromis du dénominateur commun le plus bas lors des consultations en Conseil européen.

In fine, en termes de future réforme des traités, une formule réellement supranationale serait celle d'une plus grande parlementarisation du système, qui laisserait au seul Parlement européen le soin de désigner-élire, à la majorité de ses membres, le nouveau président de la Commission. Cela dit, force nous est de reconnaître les limites de sa mise en œuvre, des cacophonies et blocages au PE (en l'état actuel d'un régime électoral européen en déficit d'intégration, de la structuration insuffisante des partis politiques européens et des groupes politiques du PE, de leur composition multinationale asymétrique, de leur cohésion idéologique limitée, etc.) n'étant, certes, pas à exclure lors de la désignation d'une personnalité et, ensuite, du processus d'élection («investiture») à la présidence. D'où la préférence de certains pour l'élection du président de la Commission au suffrage universel, procédé de réelle légitimité directe, qui nous paraît, toutefois, incompatible avec la tradition de régime parlementaire que connaissent les États membres (à l'exception, d'un système semi-présidentiel français) et la mouvance constante de l'Union européenne vers un parlementarisme, aujourd'hui, encore, elliptique, mais pouvant évoluer et se compléter, ultérieurement, dans la voie de la fédéralisation de l'Union.


b.- L'exigence, par le traité de Lisbonne, d'une décision à la majorité qualifiée du Conseil européen pour la désignation d'un candidat à la fonction de président de la Commission, évite l'unanimité paralysante (accord commun des gouvernements des États membres) du régime antérieur au traité de Nice (en vertu du traité de Nice, le Conseil, réuni au niveau des chefs d'État ou de gouvernement, désigne le futur président à la majorité qualifiée). Malheureusement, la persistance dans la recherche d'un consensus, plutôt que de prendre le vote en vue d'une majorité qualifiée, risque, de nouveau, d'aboutir au choix de candidats de compromis, qui n'antagoniseraient, éventuellement, pas, selon les cas de l'agenda européen, le leadership des chefs d'État ou de gouvernement en Conseil européen : à cet égard, le passé pointe dans la direction du dénominateur commun le plus bas.

c.- De façon institutionnelle, l'attribut de président fort, dans une optique de supranationalité de la fonction, pourrait être cerné-évalué lors de l'élection du président désigné par le PE. En effet, si le Conseil européen serait plus enclin à suivre des considérations politiques, d'intérêt national, de rapports de force, en somme, de philosophie intergouvernementale, le PE pourra, comme c'est déjà le cas dans la pratique suivie pour l'approbation de l'ensemble de la Commission, soumettre le président désigné à un examen, axé sur des éléments de paramètres «constitutionnels», tels que la compétence générale, l'engagement européen et les garanties d'indépendance, éléments pouvant être explicités-actualisés par le parcours antérieur du président désigné, comme aussi par sa prestation d'examen et ses positions programmatiques (orientations de politique générale européenne; positions sur des dossiers clé de l'Union européenne et de l'intégration européenne etc.) devant le PE, eu égard, notamment, aux défis et enjeux de l'UE.

d.- Selon le traité de Lisbonne, le président élu participe, d'un commun accord avec le Conseil, à l'adoption de la liste des autres personnalités à nommer à la Commission selon la procédure prévue : aussi, s'il est vigilant, pourra-t-il protéger, en la matière, la nature supranationale de l'institution, insistant pour un examen «serré» de la compétence générale des commissaires, de leur engagement européen et de leur indépendance.

e. - Les traités accordent au président un pouvoir de direction et de contrôle de l'équipe de l'exécutif européen qu'il n'a pas toujours exercé, par le passé, rigoureusement et judicieusement, par contraste évident avec l'aire Delors : du temps de ce dernier, on assistait à un leadership fort, qui n'était même pas suffisamment «balisé» dans les traités mais émanait de la de facto capacité décisionnelle excédentaire dont faisait preuve le président Delors, appuyé, notamment, sur une équipe de Cabinet compétente et bien «soudée» et sur une interaction féconde avec les chefs d'État et de gouvernement et, en particulier, avec ceux du tandem franco-allemand. En effet, aujourd'hui (l'avons-nous-vu), les traités confèrent au président d'importants pouvoirs sur la Commission, allant de la tâche d'orientation de sa mission et politiques et du maintien de la cohérence efficacité-collégialité de son action, à celle de l'attribution–remaniement des portefeuilles des commissaires, voire de leur éventuel renvoi; ils lui fournissent, par ailleurs, une plateforme institutionnelle (la Commission) d'initiatives intégratives-législatives dans la sphère de la «méthode communautaire» et de contrôle dans celle de la gouvernance économique, échafaudée à la faveur de la crise de la zone euro. En somme, un président fort exercerait avec plus de rigueur et suivi ces pouvoirs essentiels.

f.- Le nouveau président de la Commission siège au Conseil européen, en interaction potentiellement féconde avec les chefs d'État ou de gouvernement, pour des rôles dont l'exercice créative fournirait les meilleurs jalons sur le long chemin conduisant, éventuellement, au futur cumul de son mandat communautaire avec celui de la présidence du Conseil européen, souvent préconisé mais pas encore suffisamment crédibilisé. En attendant et dans la recherche d'un leadership fort et créatif, il devrait, en rupture avec plusieurs de ses prédécesseurs, revendiquer-assumer son statut de membre à part entière du Conseil européen et y recourir, avec constance et conviction, à des rôles d'initiateur, de «honest-broker», de facilitateur de consensus ou de décisions majoritaires fortes.

g.- Fort de la réforme du Pacte de stabilité et de croissance, de l'adoption du Pacte budgétaires et de ses législations de «six-pack» et de «two pack», le président dispose, avec sa Commission, de nouveaux et importants pouvoirs de coordination-surveillance des politiques économiques et budgétaires des États membres et de leurs prolongements- insertion dans le régime de gouvernance économique de l'Union. Dans cette optique, son expertise, sa vision de l'Europe, son leadership résolu, sa fermeté décisionnelle contribueraient grandement à la réussite d'une nouvelle Commission, revigorée et replacée, en tant qu'exécutif, dans la mouvance centrale de l'intégration européenne, en vue d'une Europe économique et sociale forte et d'une zone euro cohérente et prospère, «noyau dur» de l'Union.

3° Considérations finales sur la «valeur ajoutée» d'un président de la Commission fort et novateur

Une interprétation créative et dynamique des traités de l'UE et des textes de sa gouvernance économique, notamment en matière de dispositif institutionnel (constitutif et statutaire) et fonctionnel-décisionnel afférant au président de la Commission, accompagnée de la volonté politique de tous les pouvoirs publics de l'Union pour «plus d'Europe», pourrait nous conduire, dans la foulée des prochaines élections européennes, à un président fort, capable d'éviter les errements du passé et d'assumer résolument ses rôles dans la gouvernance européenne. Pareil virage de volonté pour une de facto supranationalisation de ce processus ne serait, néanmoins, pas effectué, si certaines autres conditions politiques n'y étaient pas réunies, dont : un meilleur climat socio-économique au sein de la zone euro et de l'UE; une campagne électorale réellement européenne -- plutôt que la fort connue juxtaposition de campagnes nationales -- qui, malgré l'absence de vraie transnationalisation du régime électoral, réussirait à se concentrer sur des thèmes intégratifs et enjeux européens; un leadership politique-électoral, national (gouvernements, parlements nationaux, partis politiques, médias etc.) et européen (Commission et président sortants, partis politiques européens), confiant, innovant, inspirant; un haut taux de participation de l'électorat européen au scrutin; une maturité politique des élites et des populations des pays membres, pour éviter le syndrome du «bouc émissaire» qui loge sous l'enseigne de l'affirmation «c'est la faute à Bruxelles»; un résultat électoral qui ne renforce pas l'europhobie et l'euroscepticisme au sein du nouveau PE.
En conclusion, nous pensons que le futur président de la Commission doit et peut regagner la crédibilité et le rayonnement de sa fonction et exercer ainsi avec plus de vigueur, cohésion, méthode et imagination, les pouvoirs que les divers traités lui ont déjà conférés, avant de passer à une phase, plus agressive, de revendication de réformes institutionnelles qui en feraient de lui l'équivalent d'un Premier ministre et de la Commission un vrai gouvernement de l'Union. À un moment où les peuples sont préoccupés par la protection de leur niveau de vie, de leur tissu social et d'une sortie ordonnée et permanente de la crise économique, ce président aura, en priorité, à faire preuve de pragmatisme, de leadership et de capacité d'utilisation des nombreux instruments que les pères fondateurs lui ont confiés et que les divers constituants ont, depuis, «bonifiés-renforcés, pour «plus d'Europe» économique, sociale, culturelle-éducationnelle et politique, pour plus de solidarité au sein de la société européenne et, par conséquent, pour moins d'europhobie et d'euroscepticisme.


Panayotis Soldatos est Professeur émérite de l'Université de Montréal et 
Titulaire d'une Chaire Jean Monnet ad personam à l'Université Jean Moulin– Lyon 3