par Panayotis Soldatos, le mardi 25 juin 2013

Dans la philosophie de l'intégration européenne et la praxéologie qu'on lui connaît, la force fonctionnelle-décisionnelle réelle de la Commission supranationale face aux institutions intergouvernementales, Conseil européen et Conseil, réside dans sa capacité de propositions législatives et de projets à effet d'entraînement, indépendants, de qualité et innovants, comme aussi dans son habilité de persuasion et d'alliances («coalition building») avec les États membres et, surtout, avec ceux qui jouent un de facto rôle directionnel dans les affaires de l'Union, sans, certes, oublier le nécessaire appui et «complicité» du Parlement européen. Or, depuis le départ de Jacques Delors de la présidence de la Commission – et le temps qui s'est écoulé est, malheureusement, fort long –, cette capacité fonctionnelle-décisionnelle est en érosion constante, due à la fois au processus d'intergouvernementalisation croissante du système institutionnel que nous avons souvent illustré dans nos précédentes Chroniques et à l'incapacité de leadership de l'exécutif européen que nous allons cerner dans la présente. La crise actuelle d'orientation sur le long terme et d'action cohérente dans la tourmente en cours qui paralyse l'Europe en est, en partie, tributaire.


1° Il est à la fois paradoxal et décevant de constater que cette érosion de la capacité fonctionnelle-décisionnelle et du rôle directionnel de la Commission est parallèle à un renforcement «constitutionnel» de son statut et de celui de son président. En effet, grâce aux réformes réalisées par les traités de Maastricht, d'Amsterdam, de Nice (le traité de Nice fut un «mauvais traité», surtout sur le plan de la définition de la majorité qualifiée au Conseil, mais un «bon traité» au niveau des pouvoirs du président de la Commission, en rapprochant quelque peu ce dernier du profil d'un chef d'exécutif national) et de Lisbonne, la Commission a connu, sur le plan «constitutionnel», une nette amélioration de son autonomie constitutive et de ses règles de fonctionnement. Aussi, et avant de parler de son déficit de leadership, convient-il, en particulier, de retenir ici quelques dimensions essentielles du renforcement réalisé, renforcement, répétons-le, qui ne s'est, malheureusement, pas traduit en leadership revigoré, bien au contraire.

- La coinvestiture de la Commission par le PE, depuis le traité de Maastricht, a réduit son déficit démocratique antérieur et renforcé sa légitimité.
- La légitimité constitutive du président de la Commission fut accrue par le traité d'Amsterdam, qui confère aux élus des peuples européens (PE) le pouvoir d'une approbation préalable distincte du président désigné, avant celle de l'ensemble du collège ; par la suite, le traité de Lisbonne viendra accentuer cette légitimité du chef de l'exécutif européen au moyen de son élection par le PE.

- La formule d'un accord commun «Conseil-président élu» (sur la base, certes, des suggestions faites par les États membres) pour adopter la liste des autres membres de la Commission à soumettre (avec le président élu et le haut représentant) à la coinvestiture d'approbation du PE et, ensuite, à la nomination par le Conseil européen, reconnaît, juridiquement, au président de la Commission un veto sur la composition du collège.

- Le président dispose, depuis les traités de Nice et de Lisbonne, du pouvoir de définir les orientations d'exercice de la mission du collège, de structurer, de répartir et de remanier les responsabilités incombant aux membres de la Commission, voire d'obtenir, sous certaines conditions, la démission d'un de ces membres.

- Il a un pouvoir de «codécision» (accord commun) avec le Conseil européen pour la nomination du haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, qui devient, également, vice-président- «supercommissaire», chargé des relations extérieures et de la coordination des autres aspects de l'action extérieure de l'Union.

- Il est membre à part entière du Conseil européen, institution devenue dominante dans le schéma de gouvernance de l'Union, et participe à l'adoption des décisions prises selon la règle du consensus.

Certes, à la «décharge» partielle de la Commission et de son président, ceux-ci ont connu, parallèlement à ces réformes intégratives, de sérieux revers, dus à leur cohabitation institutionnelle, depuis le traité de Lisbonne, avec le Conseil européen : celui-ci dispose de pouvoirs constitutionnels importants vis-à-vis des autres institutions et, notamment, de la Commission, et est doté d'un président «stable et à temps plein», dans un schéma processuel de polyarchie à la tête de l'Union (insertion dans le système du président de l'Eurogroupe, du président des sommets européens, du haut représentat-supercommissaire, qui préside, sans système de rotation, la formation «Conseil des affaires étrangères», sans, certes, oublier la présidence rotative (semestrielle, dans un trio de 18 mois) des autres formations du Conseil).

2° Malgré les réformes d'amélioration du statut de la Commission et de son président, force est de constater que les chefs dudit exécutif de Bruxelles, depuis la fin du mandat de la Commission Delors, ont, dans l'ensemble, fait preuve de manque de leadership, d'action erratique, de comportement souvent réactif et arythmique, de «fuites en avant», de résignation et d'effacement, entraînant, dans ce sillage de «descente», l'ensemble de la Commission, elle-même souffrant de capacité de ciblage et d'action homogène et efficace (les plus récentes prises de positions fermes du vice-président de la Commission Olli Rehn, dans le dossier de la crise de la zone euro, tentent de pallier à certaines de ces carences de leadership de l'exécutif européen).
Et sans un retour à un passé plus lointain, les exemples de cet affaiblissement de leadership durant la crise dans la zone euro sont nombreux et nous pouvons y puiser pour l'illustration, ci-après, de notre propos.

- On reproche souvent, ces derniers temps, et nous l'avons aussi fait dans nos Chroniques, les dérapages et les attitudes de procrastination du Conseil européen (dossier sur la question du budget européen et de son cadre financier pluriannuel; dossier sur le «sauvetage» des pays du Sud européen; dossier sur l'union politique; dossier de politique étrangère; etc.). Et pourtant, nous n'avons pas pu détecter des rôles de différenciation constructive et de déblocage du président de la Commission, en tant que membre à part entière du Conseil européen et composante décisionnelle de son consensus, notamment pour s'opposer aux volontés de certains grands États en Conseil européen, imposant des décisions «mal ficelées» ou a minima ou, encore, de procrastination.

- L'asymétrie, sur le terrain, des partenaires européens et leur immobilisme, avec, notamment, la France en dégradation macro-économique, en panne de réformes structurelles et en «décrochage» du couple franco-allemand, deux autres pays, Espagne et Italie, en déliquescence macro-économique et le Royaume-Uni en position de ponce-pilatisme devant la crise qui secoue l'Union, ont projeté l'Allemagne à l'avant-scène de l'échiquier européen, suscitant, de toutes parts, des réactions négatives vis-à-vis de la Chancelière Merkel et de son gouvernement et, pire, vis-à-vis de l'Union européenne dans son ensemble. Or, le président de la Commission aurait pu et dû y jouer un rôle pivot avec sa Commission, rôle d'arbitrage et de conciliation de positions, d'inspirateur de solutions, sorte de «honest broker» entre les États membres et face à leurs arguments controversés. Malheureusement, le temps de la grande fécondité de la Commission Delors, à l'origine de deux traités de «spill-over» intégratif, soit de l'Acte unique européen et du traité de Maastricht, est révolu.

- Les diverses législations de construction d'une gouvernance économique européenne n'associent pas pleinement la Commission et celle-ci n'est pas suffisamment critique face à ce manque de concertation étroite, en amont et en aval, avec le Conseil européen et le Conseil. Le PE en a fait écho, en suggérant «que soit définie avec soin la procédure par laquelle la Commission serait informée et invitée à émettre des observations en ce qui concerne les réformes programmées, préalablement à leur adoption définitive», laissant, par ailleurs, entendre, par ses commentaires, une certaine passivité de la Commission en la matière (Résolution du Parlement européen du 23 mai 2013 sur les futures propositions législatives relatives à une union économique et monétaire (UEM): réponse aux communications de la Commission (2013/2609(RSP)).

- La récente controverse suscitée par un rapport du FMI sur la mauvaise gestion du cas grec, notamment, lors de l'établissement du premier programme de «sauvetage», pointe, entre autres, vers l'incapacité de la Commission de suivre méthodiquement la crise grecque, en amont, lorsque les données fournies par la Grèce pour son entrée dans la zone euro n'ont pas connu les vérifications rigoureuses requises, et en aval, lorsque la crise grecque a éclaté au grand jour et durant son déroulement. Et pourtant, l'exécutif de Bruxelles était censé pouvoir bien cerner-mesurer les données de la réalité grecque, en déliquescence macro-économique de longue date, mais aussi, et surtout, en crise sociétale profonde, qui fait de la première le sous-produit de la seconde.

- Les tergiversations et arythmies de la Commission et de son président devant les manquements -- dans le domaine de l'État de droit et des principes démocratiques -- de certains pays du Centre et de l'Est européens, membres de l'Union (notamment, de la Bulgarie, de la Hongrie et de la Roumanie) à leurs obligations de respect du droit communautaire (art. 258 et suiv. TFUE) ou comportant, selon les cas, un «risque clair de violation grave», voire, parfois, «l'existence d'une violation grave et persistante» des valeurs démocratiques de l'Union (art. 2 et 7 TUE), ont contribué à des phénomènes de pourrissement de situations ou débouché sur des correctifs insuffisants. Elles indiquent aussi à d'autres États membres, pouvant commettre des actions similaires, la procrastination de la Commission en la matière, pourtant équipée pour actionner, plus souvent et plus résolument, le recours en manquement devant la Cour de Justice ou pour proposer l'amorce de la procédure de constatation politique en Conseil ou en Conseil européen, selon les cas, du risque, voire de la violation des valeurs de l'Union, et provoquer ainsi l'imposition des sanctions appropriées.

- Sur une question essentielle pour la Commission européenne, celle de sa composition, selon le principe et le dispositif du traité de Lisbonne pour «moins de commissaires que d'États», l'exécutif de Bruxelles et son président (membre à part entière du Conseil européen) n'ont pas su se différencier, lors de la récente décision du Conseil européen, du 22 mai 2013, de prolonger le régime d'«un commissaire par État» ; et pourtant, ils auraient pu et dû développer, en adoptant, en la matière, une position cohérente et intégrative pour l'avenir de l'Union, l'argumentation appropriée. Ceci d'autant plus que l'argumentation juridique qui veut que le Conseil européen ne puisse pas modifier le nombre des Commissaires qu'à l'intérieur de la règle « moins de commissaires que d'États» correspond, à notre avis, à la bonne lecture du traité.

3° En somme, pour reprendre une affirmation, récemment parue dans El País, sur la crise de la zone euro et la déliquescence macro-économique de plusieurs de ses membres, il y a «[U]n problème de crédibilité […] (c'est nous qui soulignons). Personne, ou presque, n'est disposé à suivre les conseils» [de Bruxelles]. Cela fait des années que Bruxelles demande la même chose, et personne ne bouge […] sauf en cas d'insoutenable pression des marchés ou de plan de sauvetage, car alors, les conseils se muent en exigences […]. Aucun pays n'en a fait grand cas, et ce malgré un système de règles et de sanctions, qui est, aujourd'hui, plus fort que jamais» (Claudi Pérez, El País, 5 juin 2013, affirmation citée par Presseurop).
En conclusion, nous pensons que la Commission doit regagner sa crédibilité et exercer avec plus de vigueur, cohésion, méthode et imagination, les pouvoirs que les divers traités lui ont déjà conférés, avant de passer à une phase, plus agressive, de revendication de réformes institutionnelles qui en feraient le vrai exécutif du système de l'Union. Car, à un moment où les peuples sont préoccupés par la protection de leur niveau de vie, de leur tissu social et d'une sortie ordonnée de la crise, la Commission devra, en priorité, faire preuve de pragmatisme, de leadership et d'utilisation des nombreux instruments que les pères fondateurs lui ont confiés (l'avons-nous vu, certains «bonifiés-renforcés, d'autres en érosion), pour une sortie de crise. Ensuite, elle deviendrait ainsi crédible dans de nouvelles propositions de réformes constitutionnelles de gouvernance supranationale, surtout face aux États qui n'en ont vraiment pas, en général et malgré quelques exceptions, envie, soit par idéologie intergouvernementaliste, soit par un besoin urgent de se tourner vers les dossiers socio-économiques, jugées cruciaux et prioritaires.


Panayotis Soldatos est Professeur émérite de l'Université de Montréal et 
Titulaire d'une Chaire Jean Monnet ad personam à l'Université Jean Moulin– Lyon 3