par Panayotis Soldatos, le mardi 15 juillet 2014

Les élections européennes des 22-25 mai dernier, malgré le toujours élevé taux d'abstention, la montée des extrêmes et une avancée des eurosceptiques et des europhobes, ont eu l'heureux effet de pouvoir peser directement sur la «désignation» (proposition du Conseil européen- élection par le PE) du nouveau chef de l'exécutif européen : dans la foulée du traité de Lisbonne (art.17, par. 7 TUE), les acteurs concernés ont, finalement, tenu compte du lien d'interdépendance entre les deux processus, établi par le constituant, et permis ainsi l'élection, le 15 juillet, par le PE, de Jean-Claude Juncker, «tête de liste gagnante» (celle du PPE). Un saut qualitatif important fut ainsi enregistré dans le processus d'intégration européenne, s'ordonnant sur trois finalités essentielles : la nécessaire réduction du déficit démocratique des institutions européennes, liée à l'approfondissement-élargissement du champ intégratif de l'Union et, par voie de conséquence, de la sphère d'intervention de son exécutif; la progression du processus de parlementarisation du système, dotant le PE d'une plus grande emprise sur le chef de l'exécutif européen, et rapprochant, de la sorte, ce dernier, encore plus, du profil de légitimité d'un chef de gouvernement en régime parlementaire; la plus grande articulation des citoyens au système politique de l'UE, à des fins de meilleure communication-transparence-acceptation.


À la lumière de cette application réussie du nouveau mode de désignation du président de la Commission, il convient de préciser ici, dans un premier temps, le positionnement des acteurs tout au long du processus conduisant à l'élection du 15 juillet : il s'agit, plus particulièrement, des principaux partis politiques européens, du PE, de ses composantes et instances dirigeantes (surtout, de son président, de la Conférence des présidents et des groupes politiques), de certains chefs d'État ou de gouvernement assumant un rôle directionnel ainsi que du Conseil européen, prenant position, dans son écrasante majorité (26 des 28 chefs d'État ou de gouvernement), en faveur de l'approche «tête de liste».

  a. Le PE, avec, notamment, l'insistance de sa Commission des affaires constitutionnelles, s'est évertué à garantir l'étroite concertation PE-Conseil européen pour la mise en œuvre du nouveau processus de désignation du président de la Commission; aussi, a-t-il réussi à imposer, en la matière, une orientation supranationale, selon laquelle «le Conseil européen -- c'est-à-dire les chefs d'État et de gouvernement de l'UE -- devrait honorer le choix des citoyens lorsqu'il proposera un candidat au poste de président de la Commission, qui sera élu par le Parlement conformément aux dispositions du traité de Lisbonne».

  b. La diligence des principaux partis politiques européens d'introduire l'approche «tête de liste» (chacun présentant aux électeurs son candidat à la fonction de président de la Commission) a réussi à opérationnaliser ce nouveau mode de désignation par une formule lisible et démocratique, conforme à la tradition parlementaire.

  c. L'engagement de trois formations politiques dans la «grande alliance» (PPE-S&D-ADLE», favorable à l'approche «tête de liste gagnante» et, de la sorte, à la candidature de Jean-Claude Juncker, créa un puissant bloc d'appui au niveau du PE, aux conséquences, du reste, plus durables (endiguer les eurosceptiques et les europhobes, tout au long du processus législatif de l'Union).
À cet égard, les rencontres et échanges de vues de Jean-Claude Juncker avec les groupes politiques du PE, dans la semaine du 7 juillet, portant sur ses plans et priorités, ainsi que la présentation de son programme au PE, le 14 juillet, ont consolidé cet appui de «grande alliance».

  d. Toujours au niveau du PE, la position de la Conférence des présidents, du 27 mai dernier, en faveur de l'approche «tête de liste gagnante», a renforcé la candidature de Jean-Claude Juncker «tête de liste» du PPE.

  e. En revanche, au sein du Conseil européen, l'approche «tête de liste» s'est heurtée à l'hostilité de certains membres et au scepticisme d'autres, quant à sa version d'automaticité, tandis que les voix favorables adoptaient une posture hésitante, flottante, ambivalente, surtout face aux craintes de déclencher des situations conflictuelles dans cette Union fragilisée par la crise de la zone euro, la fracture Nord-Sud, l'euroscepticisme et l'europhobie montants, les carences de leadership (national et européen).

  - Cela dit, après ces premières hésitations et un débat aux arguments controversés, la prise de position finale de la plupart des chefs d'État ou de gouvernement, encouragés par la fermeté des acteurs du PE et, in fine, de ceux des membres du Conseil européen qui y assument, souvent, un de facto rôle directionnel (notamment, de l'Allemagne, de la France et de l'Italie) a réussi à imposer l'approche «tête de liste gagnante» et empêché ainsi le Royaume-Uni de former une minorité de blocage au sein d'un Conseil européen pouvant, du reste, décider, en la matière, à la majorité qualifiée. À cet égard, on pourrait citer la ferme attitude, vis-à-vis du gouvernement britannique, de la Chancelière allemande Angela Merkel, malgré ses quelques flottements de parcours; on y ajouterait la capacité de coalition démontrée par le président Hollande qui, lors d'une rencontre, le 21 juin dernier, avec huit autres chefs d'État ou de gouvernement sociaux-démocrates, siégeant au Conseil européen, a réussi à les aligner à l'approche «tête de liste gagnante» et, par conséquent, à la candidature de Jean-Claude Juncker; notons aussi que Matteo Renzi, pour l'Italie, a, finalement, accepté de se joindre à cette position, dans l'espoir, toutefois, d'un abandon de la politique d'austérité de la Commission, en faveur de celle de la croissance ou, au moins, d'un «mixage» des deux.

Dans la foulée de ces positionnements et arguments controversés, le Conseil européen du 27 juin dernier a retenu et proposé au PE la candidature de Jean-Claude Juncker, avec les seules voix dissidentes du Royaume-Uni et de la Hongrie. Le PE, à son tour, a élu, le 15 juillet, Jean- Claude Juncker au poste de président de la Commission, avec une majorité de 422 députés, supérieure à la nécessaire majorité absolue de 376 députés.
Aussi, a-t-on pu rompre la chaîne de présidences faibles de la Commission dans l'après-Delors, dues, en bonne partie, aux réticences britanniques d'accepter une Commission forte et au leadership pro-intégratif vigoureux.

Certes, cette mise en œuvre réussie de l'approche «tête de liste gagnante», dans la foulée de la réforme du procédé de désignation du président de la Commission, introduite par le traité de Lisbonne, n'a pas été sans certains «accommodements» à l'intention des Britanniques qui, espérons-le, ne conduiront pas à de futurs dérapages.

  a. En effet, pour «adoucir» le quasi-isolement britannique sur cette question, les Conclusions du Conseil européen, du 27 juin 2014, prévoient un réexamen de l'approche suivie («tête de liste»), «dans le respect, toutefois, du traité», ce qui laisserait peu de marge à ceux qui souhaiteraient l'abandon de la nouvelle formule («Une fois que la nouvelle Commission européenne aura été effectivement mise en place, le Conseil européen examinera le processus futur de nomination du président de la Commission européenne, dans le respect des traités européens»).

  b. L'adoption, par ce même Conseil européen, d'un agenda stratégique pour les cinq prochaines années, sorte de «contrat de gouvernement», car parallèle à cette désignation de président, tend à orienter le président et sa Commission dans leurs priorités clé.

Quant à nous, nous ne pouvons que regretter cet «accompagnement» établi par le Conseil européen. En effet, bien que conforme, depuis le traité de Lisbonne, au pouvoir du Conseil européen (institution désormais, constitutionnalisée et, de surcroît, forte de l'appui d'animation, de coordination et de suivi que lui assure son président stable et à temps plein), de «donne[r] à l'Union les impulsions nécessaires à son développement et en défini[r] les orientations et les priorités politiques générales» (art.15, par.1er TUE), ce type d'agenda, sorte de «menu législatif», préempte politiquement la Commission (comme aussi le PE) et porte atteinte à ses rôles intégratifs, et notamment : à sa fonction d'initiative intégrative générale («spill-over» de l'UE vers de nouveaux champs intégratifs, à l'instar, par exemple, de la poussée intégrative orchestrée par le président Delors, lors de deux grandes réformes constitutionnelles, au contenu de forte intégration économique, celles du marché unique et de l'union monétaire); à l'essence de son pouvoir d'initiative législative, dans la mesure où le Conseil européen, par ses «initiatives de l'initiative» (le PE s'est souvent opposé à cette pratique, venant à la fois du Conseil et du Conseil européen), balise une partie de l'œuvre législative attendue de l'UE et laisse à la Commission la tâche de traduire-actualiser une telle «feuille de route» par des propositions législatives formelles, adressées au Conseil et au PE. Dans ce contexte, le président élu de la Commission aura à faire face à cette cohabitation compétitive de rôles et à ce nouvel équilibre interinstitutionnel qui limite, de facto, ses propres initiatives d'orientation et d'œuvre législative à initier.


Panayotis Soldatos est professeur émérite de l'Université de Montréal et 
titulaire d'une Chaire Jean Monnet ad personam à l'Université Jean Moulin – Lyon 3