par Panayotis Soldatos, le lundi 26 mai 2014

Les peuples de l'Union européenne viennent d'exercer leur droit-devoir démocratique en élisant un nouveau Parlement européen, sensibilisés, en même temps, grâce à l'approche «tête de liste» des principaux partis politiques européens, au fait que leur vote aura un grand impact sur le choix du nouveau président de la Commission européenne. Car, en effet, le traité de Lisbonne invite le Conseil européen à proposer à l'élection, par le PE, une personnalité dans le respect des résultats des élections européennes, tandis que les principaux partis politiques européens, le verrions-nous, ont voulu baliser- opérationnaliser la lettre et l'esprit du traité, en présentant aux électeurs, chacun par sa «tête de liste», leur candidat à cette fonction, dans le but d'amener, ultimement, les chefs d'État ou de gouvernement, en Conseil européen, à retenir, pour leur proposition au PE, la «tête de liste» gagnante ou celle qui disposerait de l'appui de la majorité des eurodéputés. Cela dit, au lendemain des élections européennes, l'incertitude plane sur le «positionnement» du Conseil européen en la matière, ceci d'autant plus que les résultats électoraux indiquent des pertes au niveau des deux grands partis européens (PPE et S&D) et que l'arrivée renforcée des eurosceptiques et des europhobes annonce une enceinte parlementaire davantage fragmentée et cacophonique que par le passé : plusieurs membres influents de ce Conseil européen ont exprimé, en amont des élections, le souhait de ne pas s'enfermer dans cette logique d'automaticité de choix en faveur d'une «tête de liste» gagnante aux élections, encouragés, aujourd'hui, par cette image éclatée du PE et l'écart «rétréci» qui sépare les deux principaux groupes politiques (PPE et S&D).


Dans la foulée de ces remarques de prolégomènes, il convient de se pencher, maintenant, dans le cadre de cette réflexion, rédigée au lendemain des élections et avec les données disponibles, sur l'analyse des paramètres du nouveau procédé de proposition-élection du chef de l'exécutif européen, en conformité avec l'exigence de respect de l'expression du suffrage universel lors des élections au PE et la finalité de doter le nouveau président de la Commission européenne d'une légitimation et d'une capacité structurelle-fonctionnelle accrues.

1° Le constituant européen, lors de l'établissement du traité de Lisbonne, a voulu poser un nouveau et important jalon dans le long et sinueux processus de parlementarisation du système constitutionnel de l'Union européenne, par le couplage, bien explicite, de la proposition de la personnalité pour la présidence de la Commission avec le résultat du suffrage universel, conduisant, in fine, à son élection par le PE à la majorité de ses membres. Ce faisant, il a établi une nouvelle source de légitimation accrue du chef de l'exécutif de Bruxelles. Quant au Conseil européen, s'il s'y aligne, lors de sa proposition au PE d'un président de la nouvelle Commission, celui-ci et le collège des commissaires dans leur ensemble, aujourd'hui en pente d' érosion structurelle-fonctionnelle, bénéficieraient d'un regain de légitimité et de capacité décisionnelle, abreuvés aux sources du suffrage universel.

Cela dit, la disposition constitutionnelle à interprétation, pertinente en la matière, laisse grande place à l'argument controversé, vu la formulation adoptée par le traité, telle qu'elle suit : « En tenant compte des élections au Parlement européen, et après avoir procédé aux consultations appropriées, le Conseil européen, statuant à la majorité qualifiée, propose au Parlement européen un candidat à la fonction de président de la Commission. Ce candidat est élu par le Parlement européen à la majorité des membres qui le composent. Si ce candidat ne recueille pas la majorité, le Conseil européen, statuant à la majorité qualifiée, propose, dans un délai d'un mois, un nouveau candidat, qui est élu par le Parlement européen selon la même procédure» (art. 17, par. 7 TUE). En effet, à la lumière de cette lecture, force nous est de penser que le traité de Lisbonne, qui, dans ce domaine, a opté, dans une optique «étapiste», pour une légitimation duale du président, faisant appel à la double orientation «Europe des États et Europe des peuples», court le risque de ne pas pouvoir atteindre son objectif lors de la concertation prévue entre le Conseil européen et le PE. Aussi, un «bras de fer» s'annonce-t-il : la posture d'inspiration intergouvernementale des chefs d'État ou de gouvernement, sous-tendue par des considérations de politique nationale et de contrôle de l'évolution constitutionnelle de l'Union, dans une logique d'État-nation, s'opposera à l'impératif supranational d'une plus grande réduction du déficit démocratique qui affaiblit, jusqu'à présent, certes, avec d'autres facteurs, la place structurelle et la capacité fonctionnelle du chef de l'exécutif européen.  

2° La nouvelle disposition du traité de Lisbonne est l' objet d'interprétation controversée, non pas tant sur le fond que sur la modalité de son actualisation, celle qui porte sur l'obligation du Conseil européen de procéder, avant sa proposition, aux «consultations appropriées», en l'occurrence avec le PE, en tenant, à cet effet, compte des élections européennes. À cet égard, le PE, invoquant l'art. 17, par. 6 et 7 TUE, ainsi que de la Déclaration no 11, rattachée au traité de Lisbonne, met l'accent sur un lien plus explicite et politiquement plus contraignant de la proposition du Conseil européen avec les résultats des élections européennes, en insistant sur l'obligation d'« d'honorer le choix des citoyens lorsqu'il proposera un candidat au poste de président de la Commission, qui sera élu par le Parlement conformément aux dispositions du traité de Lisbonne» (Communiqué de presse – Institutions, 11 février 2014).

Placés dans ce sillage d'approche du PE, qui souligne le devoir du Conseil européen de respecter le résultat des élections européennes et d'honorer le choix des citoyens, les principaux partis politiques ont participé aux élections en nommant, chacun, une «tête de liste» (Jean-Claude Juncker, pour le Parti populaire européen ; Martin Schulz, pour le  Parti socialiste européen; Guy Verhofstadt, pour le Parti de l'Alliance des Libéraux et des Démocrates pour l'Europe; José Bové et Ska Keller, pour le Parti des Verts européens; Alexis Tsipras, pour le Partie de la Gauche européenne), destinée, en cas de victoire du parti, à être, de façon automatique, retenue par le Conseil européen pour sa proposition d'un président de la Commission, à condition, certes, ajouterions-nous en toute logique parlementaire, que cette «tête de liste» gagnante ait, conformément à l'exigence du traité, l'appui de la majorité des membres du PE.

3° Cette position «supranationale» du PE et des principaux partis politiques européens, qui tend à établir la pratique de l'«automaticité», en faveur du choix de la «tête de liste gagnante», théoriquement compatible avec la lettre et, surtout, l'esprit du traité, est opérationnelle en cas d'élection d'un parti politique européen largement majoritaire au PE. Or, le résultat «serré» des élections européennes des 22-25 mai 2014, au niveau des deux principaux, en force électorale, partis politiques européens et de leurs groupes politiques (PPE et S&D), un PE plus éclaté avec l'arrivée renforcée des eurosceptiques et europhobes ainsi que le faible taux de participation électorale (selon les premières estimations de 43,09 %) compliquent, malheureusement, la mise en œuvre du nouveau procédé laissant, plutôt, présager un «marchandage» politique entre le Conseil européen, d'une part, le PE et ses principaux groupes politiques, d'autre part, en vue d'une personnalité agréée par ces acteurs, marchandage qui risque de conduire-aboutir à un «package deal» de «compensation», impliquant l'attribution de tous les postes de présidences en renouvellement (notamment : président  de la Commission ; président du PE ; président du Conseil européen ; président à «triple casquette», soit de président du Conseil «Affaires étrangères», de haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, de supercommissaire) : dans cette logique de scénario, une probable «grande coalition de marchandage» entre le PPE et le S&D dominerait le processus d'attribution de ces postes directionnels, dans cette polyarchie de présidences.

4° Pour sa part, des membres «directionnels» du Conseil européen (l'Allemagne en tête) ont indiqué leur opposition à toute interprétation d'automaticité du procédé, les obligeant à retenir la «tête de liste» gagnante, prêts à tenir compte du résultat des élections européennes uniquement dans le sens du besoin de proposer une personnalité qui serait acceptée par la majorité absolue du PE, préférablement issue du parti gagnant, mais pas nécessairement (si, notamment, la personnalité d'un autre parti, qui suit dans l'ordre des sièges obtenus, est en mesure de s'assurer de l'appui de majorité absolue). Cette position, en l'état de la formulation du traité (art. 17, par.7), trouve un appui dans le résultat électoral actuel, qui connaît une mince différence de force parlementaire au niveau des deux principaux groupes politiques, soit le PPE et le P&D, dans un PE, de surcroît, éclaté et menacé par la forte montée des eurosceptiques et des europhobes.

Il va sans dire que, dans ce débat et argument controversé, une position du Conseil européen, adoptée à la majorité qualifiée, plutôt que comme sous-produit de la recherche d'un consensus, pourrait hausser le niveau du dénominateur commun de sa proposition. Quant au PE, s'il parvient à dégager, rapidement, une position cohérente et solide, dans ses consultations intergroupes et, dans la foulée, dans sa concertation avec le Conseil européen, ainsi qu'une «grande coalition de positions» PPE-S&D, il disposera d'une plus forte capacité de résistance à d'éventuels choix des chefs d'État ou de gouvernement qui voudraient s'éloigner de l'approche «tête de liste» ; il pourra même aller jusqu'à l'adoption d'un veto face à une telle position du Conseil européen.

5° In fine, du point de vue du renforcement de la légitimité et de la capacité fonctionnelle du président de la Commission, avec l'égal souci de compléter la démocratisation de l'ensemble du système politique de l'Union dans une optique de parlementarisation-fédéralisation, le succès du PE dans cette approche de «tête de liste» serait déterminant.

S'agissant, maintenant, plus spécifiquement, de la Commission et de l'espoir, en cas d'acceptation de la position du PE dans l'interprétation et la mise en œuvre du nouveau procédé de choix du chef de l'exécutif européen, d'une dynamisation créative du rôle de ce dernier, on pourrait nourrir d'heureuses attentes parmi tous ceux qui aspirent à «plus d'Europe». En effet, malgré les arythmies-cacophonies observées à l'occasion de l'interprétation de ce procédé de proposition-élection, sa mise en œuvre en parfait respect du choix de l'électorat européen deviendrait une source de plus grande légitimité de l'institution et de son titulaire; de concert avec d'autres conditions réunies sur le chef du nouveau président (entre autres : indépendance d'esprit et de parcours; forte personnalité; rayonnement d'expertise; capacité décisionnelle excédentaire), une telle élection selon l'approche «tête de liste» pourrait lui offrir le nécessaire «socle politico-constitutionnel» pour d'un leadership dynamique, innovant, directionnel, en vue d'une revalorisation de ses rôles intégratifs, avec, à terme, une réforme constitutionnelle de consolidation.

La tâche s'annonce, toutefois, ardue, du fait, essentiellement, de quatre paramètres restrictifs, qui pèsent déjà sur l'exercice de cette fonction de président, soit : des substantiels pouvoirs constitutionnels du Conseil européen; de l'état d'esprit, à orientation fortement intergouvernementale, qui semble régner en son sein; de la polyarchie de présidences dans l'Union; de la constellation éclatée et davantage eurosceptique, voire europhobe que par le passé du nouveau PE.


Panayotis Soldatos est professeur émérite de l'Université de Montréal et 
titulaire d'une Chaire Jean Monnet ad personam à l'Université Jean Moulin – Lyon 3