par Panayotis Soldatos , le mercredi 09 avril 2014

Au niveau de l'approche, les hésitations de la première heure et l'empressement ultérieur de l'UE face à la crise ukrainienne ont révélé, sur le terrain des destinataires de cette politique (Ukraine et Russie), le manque initial de préparation-cohésion des États membres, le relais arythmique entre le Haut Représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité et les actions de cavalier seul de certains États membres (penser, notamment, aux initiatives de l'Allemagne, de la France, de la Grande-Bretagne et de la Pologne), l'insuffisante concertation-coordination avec les États-Unis, dont les enjambées indépendantes, en dehors et au sein de l'OTAN, ont bousculé l'Union, du reste hypothéquée par le processus intergouvernemental de sa politique étrangère. Sur le plan du contenu d'une politique européenne devant ce conflit, on constate l'absence d'une évaluation géostratégique précise, sur le moyen et le long terme, qui tienne compte du quadrige stratégique d'intérêts européens, soit : de la priorité des dossiers européens d'assainissement macro-économique inachevé dans la zone euro (penser, notamment, à l'insuffisance de moyens financiers à déployer vers l'Ukraine, dans une Europe qui émerge, à peine, de la crise de la zone euro et, qui, de surcroît, a englouti d'énormes moyens financiers dans ses membres du Sud, la Grèce en tête); du besoin impératif de révision des traités de l'UE; de l'interdépendance énergétique et, plus largement, économico-commerciale UE-Russie; du besoin, dans la foulée de la chute du mur de Berlin, de réconcilier définitivement les Européens de l'Atlantique à l'Oural et au-delà, et, pour ce faire, de ménager les susceptibilités-vulnérabilités russes, alimentées par le couplage systématique de l'élargissement de l'UE vers l'Est européen avec celui de l'OTAN, aux frontières des terres russes.


1° Dans la foulée de cette mise au point, on constate, aujourd'hui, que, dans certains milieux européens, des voix s'élèvent pour signaler quelque manque de sensibilité de l'Occident dans son déploiement vers l'Est européen, en général, et, plus récemment, vers l'Ukraine, un Occident incité, surtout du côté nord-atlantique -- malgré les assurances initiales lors de la réunification allemande -- à une extension sans cesse, dans cet après-guerre froide, du tissu de l'Alliance atlantique vers l'Est, dans la foulée des adhésions dans l'UE, poussant ainsi la Russie dans ses derniers retranchements géopolitiques. L'écho en est donné, de façon plus prononcée, en Allemagne, pour des raisons à la fois historiques, géopolitiques et géoéconomiques : plusieurs personnalités du pays, d'un vaste éventail politique, telles que l'ancien chancelier Helmut Schmidt, le porte-parole pour les affaires étrangères du groupe parlementaire de la chancelière Angela Merkel, Philipp Missfelder, ou, encore, l'éminence grise du SPD allemand, Klaus von Dohnanyi, manifestent une certaine compréhension à l'égard de cette situation géopolitique inconfortable de la Russie (sans, toutefois, justifier ses agissements-réactions en violation du droit international) et suggèrent une réévaluation du dossier ukrainien, en vue d'une politique d'apaisement et de réconciliation dans l'ensemble du grand espace européen.

2° Devant ce type de réalités et de défis, il est communément admis et institutionnellement consigné que la politique étrangère lato sensu de l'Union européenne, qui, dans le traité de Lisbonne, loge sous des enseignes telles que «Politique étrangère et de sécurité commune» et «Politique de sécurité et de défense commune» (la seconde étant, selon le traité, partie intégrante de la première), souffre de l'approche intergouvernementale de son élaboration, reflet des ambiguïtés euratlantiques et de l'antagonisme des intérêts nationaux, même si ces derniers, à l'ère de la globalisation, à la fois économique et géostratégique, auraient grand profit à s'agréger dans une vision commune du destin européen. En revanche, l'Union, en tant que puissance socio-économique et espace civilisationnel, dispose d'un important levier de relations économiques extérieures pouvant être actionné en dehors des sentiers traditionnels de la politique étrangère, souvent sinueux et sans issue, faute de pouvoir central fort de décision et d'homogénéisation des intérêts nationaux divergents : il s'agit d' accords extérieurs, dont ceux d'adhésion de nouveaux membres et d'association, les seconds, surtout, dans leur version «antichambre de l'adhésion».
Cela dit, et sans vouloir nous lancer, ici, «à chaud» dans une exégèse de cette politique européenne face à la question ukrainienne, nous jugeons judicieux d'insister sur le besoin d'affiner ces instruments européens d'association et d'adhésion à l'Union, comme, aussi, tous les autres outils de relations économiques extérieures, leviers décisifs de politique étrangère d'une puissance «civile» (UE), de nos jours acteur économico-commercial de taille mais toujours «puissance-espace» plutôt que «puissance- acteur autonome» sur le plan politico-militaire (bien que les efforts franco-britanniques et franco-allemands ainsi que la plus récente amorce de réévaluation-dynamisation d'un rôle international accru de l'Allemagne dans le domaine militaire permettent de nourrir l'espoir de faire passer, un jour, plutôt lointain, l'Union dans le champ de l'«Europe- puissance»). Notons aussi que ce besoin de repenser les instruments de politique étrangère de l'Union, à la lumière, notamment, des développements en Ukraine, est bien souligné dans la toute récente résolution du Parlement européen (Commission des affaires étrangères, 3 avril 2014), qui constate que «l'échec de l'UE à réagir de manière homogène face à de nombreux conflits récents a nui à sa crédibilité en tant qu'acteur mondial et pourvoyeur de sécurité».
En effet, la gestion de la crise ukrainienne par l'UE ainsi que l'accent mis sur l'accord d'association, avec, dans un dessein «étapiste», une perspective européenne d'adhésion de ce pays dans l'Union, évoquée, entre autres, tout récemment, par le PE (ce dernier, à l'occasion du conflit ukrainien, rappelle, dans une résolution du 27 février 2014, que « le traité de l'UE autorise tout pays européen, y compris l'Ukraine, à introduire une demande d'adhésion à l'Union») nous incitent à réitérer ici notre esquisse critique de la politique d'élargissement des frontières de l'Union, qui navigue à vue et succombe au laxisme d'évaluation de nouvelles candidatures sans une sérieuse prise en compte du nécessaire degré de compatibilité politico-constitutionnelle, socio-économique et, plus largement, sociétale des pays candidats avec l'évolution du projet d'unification européenne.
À cet égard, et tout en relevant, et à juste titre, les nombreuses carences de la politique extérieure de l'Union européenne, l'on ne devrait nullement oublier que le processus de son élargissement, s'il est bien mené dans ses aspects de «conditionnalité», peut influer énormément sur l'évolution des structures et de la vie sociétale de l'État candidat à l'admission (déjà son association à l'Union, dans un régime d'antichambre de l'adhésion, enclenche un train de mutations sociétales qu'il faudra mener à bon port, en vue de la prochaine étape, celle de l'adhésion), par la réalisation de profondes réformes structurelles, tant sur le plan politico-institutionnel qu'au niveau socio-économique. En effet, l'examen par l'Union des critères d'«éligibilité» de l'État candidat, dans l'optique d' une exigence préalable de la preuve de l'existence d'un État de droit et d'une économie de marché, viable et compétitive, représente le «noyau dur» de ladite «conditionnalité», laquelle, si elle est imposée avec constance et vigueur au candidat, entraînera d'importantes restructurations sociétales, faisant ainsi, de cette politique communautaire (de l'UE) de contrôle, un redoutable instrument de politique extérieure.

3° Malheureusement, depuis la chute du mur de Berlin, l'élargissement massif vers le Centre et l'Est européens fut réalisé dans la précipitation, l'Union faisant preuve d'un laxisme, déstabilisateur de la construction européenne et le cas ukrainien confirme la persistance du phénomène. En effet, sous l'impulsion d'un élan de solidarité, noble et légitime mais, politiquement et économiquement, inopportun pour les deux parties, l'Union a admis en son sein des pays qui n'avaient pas encore complété, voire consolidé leur passage à l'économie viable et compétitive de marché, ni assaini leurs institutions publiques de démocratie naissante, ébranlées, de surcroît, par de profondes carences administratives, par des législations sociétales embryonnaires et/ou peu appliquées, ainsi que par un manque de transparence politique, le tout traversé par de forts courants de corruption sociétale, vers le haut et vers le bas du système : l'État de droit et d'économie libérale performante y restait, alors, inachevé. À ce propos, pour ne citer que deux cas de pays, parmi les plus éloquents pour leur gravité, les sérieuses faiblesses de la Bulgarie et de la Roumanie, aujourd'hui membres de l'Union, tant sur le plan de la démocratie et du bon fonctionnement de l'État que sur celui du critère économique, fournissent la preuve irréfutable de laxisme quant à l'application, par l'UE, des critères d'éligibilité, déjà mentionnés, lors de l'examen de ces deux candidatures (il est, d'ailleurs, paradoxal et révélateur à la fois de constater que, même après la conclusion des négociations, la signature et l'entrée en vigueur du traité de leur admission, on continue, au niveau de l'Union, à faire « le monitoring» de la situation sur le plan desdits critères, preuve d'une évaluation initiale hâtive et laxiste des deux candidats).

Dans cet ordre d'idées, l'accord d'association UE-Ukraine et sa mise en oeuvre, antichambre (s'agissant d'un pays européen) d'une future adhésion dans l'Union, ne seront une réussite de politique étrangère pour l'UE que si l'on applique avec rigueur un régime de «conditionnalité», soit l'exigence de construction progressive d'un État ukrainien de droit, avec une économie de marché viable et compétitive et une société de transparence, épousant, par ailleurs, les valeurs de l'article 2 du Traité sur l'Union européenne, qui prévoit que celle-ci «est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d'égalité, de l'État de droit, ainsi que de respect des droits de l'homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités. Ces valeurs sont communes aux États membres dans une société caractérisée par le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l'égalité entre les femmes et les hommes». In fine, il faudrait inclure dans cette «conditionnalité», pour l'admission de nouveaux pays, la condition ajoutée lors de la Déclaration de Copenhague, de 1993, qui permet le refus d'élargissement de l'Union, et, en l'occurrence, de nouvelles adhésions, dans le court et le moyen terme, et aussi longtemps que la «capacité [de l'UE] d'assimiler de nouveaux membres» ne sera pas assurée et ceci pour freiner des admissions de pays peu préparés pour accéder à l'Union et/ou susceptibles de briser son élan intégratif (capacité de l'Union, actuellement, compromise par : les difficultés non seulement conjoncturelles mais, surtout, structurelles de la zone euro; le besoin de réforme des institutions; la marche difficile vers l'union économique et monétaire complète et, ultérieurement, vers l'union politique).

4° En somme, une telle politique européenne rigoureuse d'association face à l'Ukraine serait plus efficace qu'une politique étrangère classique, si, de surcroît, elle réussissait à «découpler» une future -- bien qu'à une date fort éloignée, croyons-nous -- adhésion de l'Ukraine dans l'Union d'une admission dans l'OTAN. Elle offrirait ainsi à la Russie une approche sécurisante, favorable à une détente et coopération transeuropéennes, allant de l'Atlantique à l'Oural et au-delà. Car, si la Russie, par sa dimension eurasiatique ne peut devenir membre d'une Union européenne à projet politique d'unification du Vieux Continent, elle pourrait, par son héritage historico-culturel, intimement abreuvé aux sources européennes de l'Ouest et de l'Est du Continent (liens religieux, dynastiques, diplomatiques et économiques; influences idéologiques, artistiques, littéraires et scientifiques; conflits et alliances), s'inscrire dans une zone européenne de paix et de prospérité, assurant à l'UE le nécessaire environnement intereuropéen pour le succès, aujourd'hui, de son union économique et monétaire et, demain, de son unification politique, par des frontières orientales pacifiques et un bassin eurasiatique de coopération économique. L'«Europe-puissance», de demain, comme «l'Europe-espace», d'aujourd'hui, dépendent d'une harmonie à la fois dans les relations transatlantiques et dans les rapports de bon et économiquement dynamique voisinage avec la Russie eurasiatique. Dans cet ordre d'idées, une gestion visionnaire du problème ukrainien est impérative et devrait être tournée vers le long terme, celui de la construction d'une Europe fédérale, qui œuvre pour la paix et la prospérité, à la fois dans le bassin euratlantique, la «plaque tectonique de l'Eurasie» et le monde globalisé.


Panayotis Soldatos est professeur émérite de l'Université de Montréal et 
titulaire d'une Chaire Jean Monnet ad personam à l'Université Jean Moulin – Lyon 3