par Panayotis Soldatos, le lundi 15 juin 2015

Le prolongement de la crise dans la zone euro par l' «introuvable» accord sur l'assainissement de l'économie grecque n'a toujours pas atteint son stade de catharsis, employé ici à la fois dans son acception aristotélicienne, d'épuration des passions, que dans celle d'une vraie stabilisation systémique de la Grèce, compatible avec les impératifs de la zone euro: le «blocage», gouvernemental et sociétal, du côté du partenaire grec, et les hésitations, arythmies et cacophonies au niveau de l'Union européenne (agissant, en cette matière, conjointement avec le FMI), compromettent la conception-exécution consensuelle de l'impératif plan de réforme approfondie du système socio-économique grec et affectent, en rétroaction, la cohésion structurelle-fonctionnelle de l'ensemble de l'Union et de sa gouvernance. Ajoutons que les atermoiements européens devant ce dossier nous laissent songeur sur la future capacité de maîtriser des négociations dans des rapports de forces plus complexes pour l'UE, lors, par exemple, de l'inévitable ronde de pourparlers avec le Royaume-Uni, autour de son projet référendaire et ses demandes de désengagement partiel de la construction européenne, sans, certes, oublier le chemin sinueux et ardu à parcourir pour la conclusion d'un Partenariat transatlantique de commerce et d'investissement avec les États-Unis (TTIP / «Transatlantic Trade and Investment Partnership»).


Le cas grec, abordé sous l'angle de ce bref préambule, opère comme un révélateur de l'étonnante incapacité du système de la zone euro à conduire un partenaire en déliquescence macro-économique et en profonde crise socio-économique à accepter et à respecter des engagements pris préalablement et défendus par les autres membres de la zone et à remodeler ainsi son économie selon les exigences de compatibilité et de compétitivité de l'Union économique (même imparfaite) et monétaire ainsi que du marché unique de l'UE. Certes, les carences institutionnelles-décisionnelles du système de gouvernance de la zone euro, d'un échafaudage mixte, où l'intergouvernemental impose son rôle directionnel, contribuent à cette saga de l'impuissance systémique de l'Union et de la zone euro et nous en avons déjà parlé dans d'autres Chroniques, parues sur cette toile(voir, notamment, celle du 11 mars dernier «Insuffisances et dysfonctionnements politico-institutionnels de la zone euro», in www.fenetreeurope.com). Aussi, souhaitons-nous nous concentrer ici sur quelques illustrations de dérives que sécrète, au niveau du dossier grec, cette gouvernance économique et monétaire, qui échappe à la méthode communautaire suivie en matière législative (axée sur l'initiative de la Commission, la codécision PE-Conseil, l'approche privilégiée de décision à la majorité qualifiée). Quant à leur volet explicatif, nous renvoyons, sans, toutefois, y insister lourdement, au déficit de leadership des acteurs chargés de la conduite des institutions européennes ici impliquées, acteurs, du reste, souvent, supplantés par des dirigeants nationaux dont l'agenda est, au moins en partie, connoté et sous-tendu par des considérations de politique intérieure.

1° Un processus de négociations déraillé

L'observateur averti du fonctionnement de l'Union européenne et de sa zone euro constatera, non sans dose d'étonnement, les hésitations, arythmies, cacophonies et incohérences des titulaires des institutions européennes dans le traitement de ce dossier grec, bousculés qu'ils sont par les positionnements successifs et changeants de l'actuel gouvernement grec : ce dernier, réussit, en effet, à transformer des pourparlers intra-institutionnels d'ordre économique en négociations politiques fortement conflictuelles, où il persiste à voir des «créanciers» intransigeants, plutôt que des partenaires soucieux de concilier leur solidarité de programme de sauvetage avec les règles et les impératifs de la zone euro; une crise de confiance et une incapacité d'articulation-agrégation des positions en découlent, déstabilisant-déconcertant les interlocuteurs européens et les plaçant, sans cesse, devant des cibles mouvantes.

2° Un déficit de ciblage et de communication ordonnée

- Tout d'abord, les institutions européennes ont souffert, tout au long de ce processus de sauvetage, d'un déficit de ciblage prioritaire: devant l'ampleur de la déliquescence macro-économique des autorités grecques et leurs fortes réticences-difficultés (incapacité socio-politique grecque, due à l'opposition d' intérêts particuliers, profondément ancrés dans un système de corporatisme et de clientélisme) à procéder, rapidement et résolument, à la mise en œuvre de réformes structurelles approfondies de leur économie et de leurs institutions (Administration, Éducation, Justice, Santé, système fiscal, relations de travail, régimes de retraite, privatisations etc.), elles ont trop mis l'accent au volet de la rigueur budgétaire immédiate et, pis encore, ont accepté des suggestions grecques d' y arriver par des «mesures horizontales de substitution», consistant à de nouvelles charges fiscales et à des réductions de revenus de salaires et de retraites; aussi, un programme qui se voulait, au départ et en priorité, un de relance de l'économie et de croissance, par des réformes structurelles, est-il devenu un plan essentiellement d'austérité que le ponce-pilatisme des gouvernements grecs, qui s'y sont, du reste, soumis à contrecœur, a toujours attribué à la volonté de «créanciers» européens intransigeants.
- Sur le plan du déficit de communication ordonnée, nous constatons la «frugalité» des communications de la part des institutions européennes vers l'opinion publique grecque et, plus largement européenne, qui fut au détriment du programme : les fuites et indiscrétions de fonctionnaires ou de journalistes, les déclarations lapidaires devant les médias, les communiqués officiels sibyllins n'ont jamais permis d'établir le partage exact des responsabilités, tout au long de cette saga de pourparlers et de tiraillements sur l'évolution-évaluation du programme, ni un exposé exact des thèses en présence.
- Quant à la qualité de cette communication elliptique, on ne peut que s'étonner de la polyphonie cacophonique des titulaires des institutions européennes en charge de ce dossier, ce qui ternit l'image d'un système intégratif qui se veut dépositaire du rêve européen d'unification et qui, malgré ses besoins de nouvelles réformes institutionnelles d'approfondissement de l'UE et de la zone euro, dispose déjà d'une gouvernance d'intervention devant faire mieux dans cette démarche et conjoncture. En effet, s'il est vrai que la mouture intergouvernementale du Conseil européen et de l'Eurogroupe peut expliquer un certain nombre de tiraillements, dus, de surcroît, à la gravité et au caractère inédit du dossier, il n'en demeure pas moins que ce n'est pas dans l'ordre des textes des traités et de leur esprit de voir des membres de gouvernements d'États membres, représentés dans ces institutions (Conseil européen, Eurogroupe), se livrer à une intense logorrhée cacophonique de confidences et de commentaires sur l'état des négociations, avec des esquisses de formules de solutions et des pistes d'évaluation quant à l'issue du processus, des suggestions de solutions de rechange etc. Même la Commission, organe supranational, mais ayant subi une érosion par sa politisation (composée, dans sa grande majorité, d'anciens Premiers ministres, d'anciens vice-Premiers ministres et d'anciens ministres de pays membres ) a, parfois, succombé à la tentation de la politique du «clin d'œil», dans ses contacts avec le Premier ministre grec Alexis Tsipras, par des postures qui ne s'inscrivent pas toujours dans la collégialité de l'Eurogroupe et dudit «Groupe de Bruxelles», ajoutant ainsi à cette polyphonie.
En somme, il conviendrait d'insister ici sur le besoin de remédier, pour l'avenir et dans d'autres cas, à cette absence de communication directe, circonstanciée et motivée des positions européennes de solution de crises; car, la polyphonie cacophonique et le laxisme de traitement institutionnel dans le cas grec n'ont pas permis à l'opinion publique grecque, européenne et internationale de bien circonscrire le contenu et les arguments de la position de la zone euro, laissant aux intérêts nationaux et aux médias le soin de démêler les arguments controversés, de spéculer sur l'issue de la négociation et ses coûts. Aujourd'hui, l'UE et la zone euro risquent, pour encore une fois, de devenir, aux yeux de l'opinion publique, le bouc émissaire d'un échec de pourparlers (ou d'un dénouement bancal), qui n'est nullement souhaitable mais reste, malheureusement, probable.

3° Des obstacles injustifiés à la démarche de vérification des données

Dans ce climat conflictuel et face aux critiques dudit plan de sauvetage, largement véhiculées en Grèce, l'UE et le FMI, dont les représentants-experts avaient l'habitude (et le besoin impérieux ), dès les premières années du programme, de «faire du terrain»» et de tenir de fréquentes réunions de travail dans divers Ministères et organismes à Athènes, se sont in fine résignés à accepter de sérieuses restrictions à ce processus d'examen de terrain, pour la nécessaire étude des finances et des politiques grecques: souvent présentés devant l'opinion publique grecque comme des technocrates envahissants et aux méthodes invasives, plutôt que comme des personnes désireuses de procéder, sur place, à la nécessaire radioscopie de l'état de l'économie grecque et des institutions concernés du pays, en vue d'une meilleure appréhension de la situation, d'un meilleur calibrage des mesures à prendre et de l'assistance d'application à prodiguer, ces représentants-experts ont ainsi été amenés, pour «dépassionnaliser» l'atmosphère, d'abord, à accepter des rencontres avec des représentants de la Grèce, à Paris, voire, dans la dernière phase, sous le nouveau gouvernement grec, à être cantonnés -- mises à part quelques visites furtives et peu concluantes à Athènes --, dans des examens « à distance», se réunissant à Bruxelles, sous l'enseigne du «Groupe de Bruxelles», élargi avec la participation du Mécanisme européen de stabilité (MES). La conséquence de cette résignation fut celle de la complexification du processus d'évaluation de la mise en oeuvre du programme et de ses résultats, avec des retards et des données elliptiques, hypothéquant la démarche et la décision ultime.

4° La recherche d'une politisation du processus

La contestation déployée par les nouveaux dirigeants grecs sur la question de la rationalité du programme de sauvetage et, parallèlement, les évidents dérapages dans sa mise en œuvre, combinés à la dégradation des indicateurs de l'état de l'économie, ont incité ce gouvernement à se lancer dans l' illusoire quête d'un règlement politique global, en dehors d' instances (de l'UE et du FMI) qualifiées, souvent arbitrairement, de technocratiques, au risque, évidemment, d'ignorer le caractère essentiellement économique du dossier en examen et ses besoins d'analyse dans la clarté.
- La première victime de ce changement de stratégie de la partie grecque fut l'Eurogroupe :bien que sa composition soit, précisément, d'un caractère politique (ministres des Finances des États membres de la zone), l'approche suivie, sous la forte insistance du Ministre Schäuble et aussi de son président Dijsselbloem, pour un examen rigoureux et chiffré de l'état d'application du programme de sauvetage et ceci avant tout versement de tranche financière à la Grèce, heurta le gouvernement grec; aussi, ce dernier chercha-t-il à contourner cette instance pour obtenir un arbitrage politique ailleurs et éviter ainsi de s'aligner sur des propositions d'amélioration macro-économique chiffrée et sur des projets précis de réformes structurelles.
- Tout récemment, et face à certaines positions du FMI et de la BCE, le gouvernement grec a décidé de se tourner davantage et plus systématiquement vers le président de la Commission, Jean-Claude Juncker et son commissaire chargé de l'euro, Pierre Moscovici, y anticipant ou détectant des possibilités de bienveillance pour sa posture et y recherchant ainsi à contourner les autres membres du «Groupe de Bruxelles» et, en particulier, le FMI et la BCE. Ces dirigeants de la Commission ne semblèrent pas, surtout au départ, refuser leur rôle d'interlocuteur préféré des Grecs, probablement pour assumer une fonction de médiateur, ceci d'autant plus qu'ils assistent, en l'occurrence, à l'Eurogroupe, dans le cadre, ici, de ses travaux sur le dossier grec. Ce faisant, toutefois, le président Juncker, en particulier, fut entraîné, encore que sans résultat concluant, dans un rôle qui pourrait être vu, par le gouvernement grec, comme un encouragement de sa démarche de négociations parallèles et à orientation politique, en marge de l'Eurogroupe et du «Groupe de Bruxelles». Il en a, d'ailleurs, résulté un désagrément des autres membres du «Groupe de Bruxelles» et le tout récent retrait, le 11 juin, des représentants du FMI de la négociation de Bruxelles n'est pas complètement sans rapport avec ces substitutions successives de rôles, à l'initiative d'un gouvernement grec en quête d'interlocuteur «commode».

5° Vers une «diplomatie de rencontres au sommet»

Un autre aspect de la dérive et celle que nous appelons «diplomatie de rencontres au sommet», promue par le gouvernement grec et suivie par certains partenaires européens: bien qu' utile dans des questions de «high politics», elle ne devrait nullement se substituer à la gouvernance économique de la zone euro , car elle recèle un autre danger, qui existe déjà dans d'autres matières : le risque de conduire à l'acceptation d'un de facto directoire des grandes puissances européennes, coiffant les institutions et arbitrant leur travail, affaiblissant ainsi les efforts pour l'avènement d'une gouvernance économique européenne plus supranationale et sans déficit démocratique. De fait, cette «diplomatie de rencontres au sommet» a ciblé le président Hollande et la chancelière Merkel, qui se sont prêtés, jusqu'à un certain point, à cette sollicitation.
En effet, nous comprenons cette implication plus visible et directionnelle du couple franco-allemand et ses motivations dans ce dossier : la chancelière Merkel souhaite éviter un Grexit, qui affecterait la zone euro, mais, également, vise la protection de la force de son leadership européen face à d'autres dossiers importants de l'UE, présents et en devenir,— notamment, le problème britannique, les relations avec la Russie, la conclusion du Partenariat transatlantique de commerce et d'investissement (TTIP) --, comme aussi de son poids et avenir sur la scène politique de son propre pays (parti politique, coalition gouvernementale, opinion publique), sans oublier le besoin de vraie relance du couple franco-allemand; quant au président Hollande, il a les mêmes raisons de vouloir assumer ce rôle dans un de facto directoire, tout en étant, de surcroît, directement concerné, en France, par ces matières de rigueur macro-économiques et de réformes structurelles.
Et tout en précisant les deux leaders le besoin de respect des travaux et conclusions du «Groupe de Bruxelles» et des deux organisations partenaires dans le dossier (UE et FMI), leurs fréquentes interventions en marge du processus risquent de le faire dérailler définitivement, aux dépens à la fois de la Grèce et de l'UE et de sa zone euro; de surcroît, ils compromettent le pari d'une vraie gouvernance de la zone euro et d'une future union politique de l'UE; in fine, ils mécontentent d'autres pays de la zone, qui ont déjà fait des efforts concluants d'assainissement de leurs finances et économie et ont accepté de passer sous les fourches caudines du cadre institutionnel de l'Union et de la zone pour des programmes de sauvetage (Chypre, Irlande, Portugal) ou d'autres formes d'assistance (Espagne).

6° Une diplomatie tous azimuts

Déployée en marge du processus par le gouvernement grec, cette diplomatie affecte l'unicité et l'indépendance du cadre communautaire (UE et sa zone euro). En effet, dans l'espoir de susciter des réactions d'appui à sa cause et des pressions sur l'UE, la Grèce a dérogé à la nécessaire solidarité, discipline et «préférence institutionnelle communautaire» : elle a fait intervenir, en sa faveur, dans le dossier, les États-Unis, qui, de toute façon, ont toujours essayé de «coupler» les affaires de l'UE avec leurs propres préoccupations économiques ou stratégiques (penser, dans ce cas, à la politique américaine du double élargissement : élargissement de l'Union vers l'Est européen et, dans la foulée, adhésion à l'OTAN); elle s'est, également, tournée vers la Russie, au départ pour une éventuelle aide et une pression géopolitique, et, ensuite, en matière énergétique, cherchant un rôle dans l'établissement-financement-fonctionnement du gazoduc Turkish Stream, et ceci malgré l'opposition du président américain et, par ailleurs, le besoin d'un alignement sur les politiques énergétiques européennes; elle a même approché la Chine dans cette mouvance. Or, devant cette «diplomatie tous azimuts», des questions de loyauté vis-à-vis de l'UE se posent et ne sont pas pour faciliter la démarche du gouvernement grec dans ce dossier du programme de sauvetage et de l'énorme dette extérieure.

En terminant, on pourrait conclure dans ce débat, surtout à l'intention de la partie grecque, avec une forte pertinence en la matière, avec la citation de Jean Monnet :« Quand les hommes se trouvent dans une situation nouvelle, ils s'adaptent et changent. Mais aussi longtemps qu'ils espèrent que les choses pourront rester en l'état ou faire l'objet de compromis, ils n'écoutent pas volontiers les idées neuves» (Mémoires).


Panayotis Soldatos est professeur émérite de l'Université de Montréal et 
titulaire d'une Chaire Jean Monnet ad personam à l'Université Jean Moulin – Lyon 3