par Panayotis Soldatos, le mercredi 27 janvier 2016

À l'aube de la présente décennie, un important segment de dirigeants européens réformistes se prononçait, bien que de façon timide, asymétrique et impressionniste, vers «plus d'Europe», souhaitant, notamment, un approfondissement de la gouvernance de l'Union européenne, après un long processus d'élargissement sans cesse plus vaste, dont la priorité et la rationalité demeurent pour nous contestables. Or, aujourd'hui, l'euroscepticisme, à l'ombre de l'europhobie, l'emporte, alimenté par une avalanche de crises (notamment : conflits régionaux, flux migratoires, terrorisme au cœur de l'Europe, extrémismes politiques et instabilités gouvernementales au sein de plusieurs pays membres, signes sérieux de nouvelle crise économique mondiale) et incitant à «moins d'Europe». Dans ce dur contexte, la demande du Royaume-Uni pour un réexamen de sa place au sein de l'Union européenne, sur fond de menaces de verdict référendaire de «Brexit», vient assombrir davantage l'horizon européen. À cet égard, notre grand souci ne provient pas de l'éventualité d'un divorce britannique, ce pays se découplant, alors, d'une union qu'il n'a jamais voulue étroite et dont il a, depuis plus de quarante ans, empêché l'approfondissement, tout en faisant, parallèlement et souvent, cavalier seul, tant sur le plan international qu'au niveau européen, grâce, entre autres, aux diverses formes de dérogations obtenues auprès de ses partenaires de l'UE: il est, plutôt, issu de notre crainte que la carence de dirigeants européens «plombés» par leur europessimisme et /ou euroscepticisme, ébranlés qu'ils sont par les nombreuses crises qui s'amoncellent sur le Continent, mais, également, par le déficit de leur vision et capacité décisionnelle de réaction innovante, n'«accommode», encore une fois – cette fois-ci en violation de la lettre et de l'esprit des traités -- le Royaume-Uni dans ses souhaits de remettre en question des données fondamentales de l'acquis intégratif européen, le tout dans cette période de grande fragilité pour l'Union et au risque aussi d'assister à une chaîne de secousses désintégratives se propageant sur l'espace européen. Car, notre lecture, maintes fois réitérée dans nos écrits, est que le Royaume-Uni n'a jamais vu son entrée dans les Communautés européennes et, par la suite, dans l'Union, comme une adhésion au rêve intégratif d'une «union sans cesse plus étroite entre les peuples de l'Europe» (il réclame, du reste, la suppression, pour ce qui le concerne, de ce beau rêve, aujourd'hui consigné dans le Préambule du traité sur l'UE), mais plutôt comme la réalisation d'un objectif de «grand marché», dont la supranationalisation institutionnelle-décisionnelle lui paraissait réversible. C'est ainsi que l'on a vécu de longues périodes de forte et récurrente opposition britannique aux projets d'approfondissement de l'Union, couplée de l'introduction d'idées pour sa «renationalisation» (rôle de frein accru des parlements nationaux, remise en question de la procédure d'élection d'un président de la Commission en tenant compte des élections européennes («Spitzenkandidat»), préférence pour une Commission européenne à caractère administratif plutôt que politique, voire gouvernemental, etc.) et accompagnée d'une sorte de «plan B» , celui d'une position de repli en cas d'échec, se tournant, alors, vers l'obtention de dérogations, dans une mouvance d'«opting out» face aux avancées vers «plus d'Europe».


I. Les tendances lourdes de la politique des Britanniques à l' égard de l'intégration européenne, confirmées depuis leur adhésion dans les Communautés européennes et l'Union

Aussi étonnant que cela puisse paraître – au vu des positions eurosceptiques et europhobes d'outre-Manche --, le leadership continental européen des années 50, dans sa grande majorité (le général de Gaulle restera, toutefois, une notoire exception, avec une argumentation, laquelle, en partie, retrouve sa pertinence d'actualité), restait ouvert à une participation du Royaume-Uni à l'aventure européenne. Même Jean Monnet n'en perdait espoir, sachant bien que «les Britanniques respectent les faits, mais pas les hypothèses» et espérant, de la sorte, que la réussite de l'expérience intégrative européenne les inciterait à s'y inscrire, ce qui fut réalisé en 1973.
Or, s'il est vrai que, par leur adhésion à la construction européenne, les gouvernements successifs du Royaume-Uni ont tenu – et obtenu – à profiter du dynamisme et de la capacité économique de l'«Europe espace», façonnée par le grand marché unique, ils ont, en même temps, systématiquement œuvré, avec quelques variantes d'origine plutôt contextuelle, à la fois, pour empêcher l'approfondissement institutionnel-décisionnel des CE et de l'UE et pour obtenir, dans des moments de repli stratégique, lorsque la volonté de leurs partenaires optaient pour le renforcement de la gouvernance européenne, des formules d'«opting out» sélectif, par des clauses de dérogation insérées dans les traités. En d'autres termes, le Royaume-Uni a déjà réussi à imprimer à l'Union un schéma de «géométrie variable», amorçant, de la sorte, le processus d'une «Europe à la carte». C'est ainsi que, aujourd'hui, David Cameron, profitant de cet acquis d'«exception intégrative anglaise», réclame de nouvelles dérogations, sans renoncer, certes, à la faveur de cette mouvance britannique, à l'idée première, de faire admettre, à ses partenaires, quelques dispositions de «détricotage» de l'acquis intégratif de l'Union. Mais, ô combien plus grave, ce positionnement «traditionnel» de la politique britannique au sein de l'Union, profitant du «laxisme d'accommodement» des partenaires européens et revigoré sous la menace d'un «Brexit», nourrit un climat délétère de tendances désintégratives au sein de l'Union : les dérogations à la demande d'États membres persistent; les actions unilatérales de violation des traités européens se multiplient, surtout en cette période de flux migratoires, où la tentation de les gérer-endiguer au niveau d'un seul pays se propage, au grand dam de ceux qui défendent encore le respect des accords de Schengen, actuellement malmenés, voire «suspendus» par certains.

Au registre de cette approche britannique de «moins d'Europe» et de dérive vers le grand large libre-échangiste, moult cas concrets viendraient à l'esprit de l'observateur attentif de la trajectoire de la construction européenne, comme par exemple : les objections du Royaume-Uni au niveau de certains aspects d'application de la Charte des droits fondamentaux de l'Union (en ce qui concerne, notamment, les lois et l'action administrative du pays et aussi la question de sa justiciabilité) et l'obtention d'une dérogation afférente; ses fortes réticences à se ranger du côté de ceux qui souhaitaient, et souhaitent toujours, doter l'UE d'un budget à la hauteur de ses missions, défis et besoins d'évolution intégrative; son refus de faire partie de la zone euro, alors que les critères de Maastricht l'autorisent (se mettant en tête de ceux qui «peuvent mais ne veulent pas» et affaiblissant, de la sorte, l'eurozone); sa ferme volonté de conserver la position directionnelle mondiale de «La City», aux dépens des impératifs d'une union monétaire, financière et fiscale européenne; ses réflexes «souverainistes » en matière de contrôle des frontières extérieures du pays et son refus de participer à une politique commune face aux flux migratoires; ses incitations pour des élargissements successifs de l'UE, qui diluent la symétrie économique (relative) initiale des partenaires et réduisent le degré de complémentarité de leurs élites politiques; sa position en faveur d'une politique de couplage de ces adhésions à l'Union avec celles dans l'OTAN, ce qui alourdit le climat des relations paneuropéennes; son penchant atlantique dans les relations internationales; sa volonté, toujours présente, de cantonner la Commission dans un rôle administratif, sans volet de gouvernance politique d'exécutif, avec aussi les divers projets, périodiquement avancés, pour que la Commission soit dépouillée de compétences essentielles, notamment en matière de concurrence, au risque de devenir une «coquille vide».

II. La négociation d'un nouveau «détricotage» de l'Union et /ou d'un «sur mesure» statut britannique dans une Europe à géométrie variable, qui frôlerait celle «à la carte»?

Certes, on comprend l'approche inclusive des institutions européennes qui insistent sur l'interdépendance qui relie l'Europe continentale au Royaume-Uni. Mais, la question est tout autre : «Quelle Europe et pourquoi faire ?».
- En effet, s'il s'agit de confiner l' UE au grand marché unique et d'accepter la «décote» progressive de ses institutions supranationales, jusqu'à oublier sa finalité «étapiste» et ultime d'«une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l'Europe» (les demandes de David Cameron revendiquent, l'avons-nous souligné, une exception, juridiquement balisée, du Royaume-Uni de l'obligation de s'aligner sur cette ambition intégrative d'évolution vers «plus d'Europe» avec une union sociale, financière-bancaire, fiscale et, «in fine», politique), alors, un «accommodement» avec les Britanniques, sacrifiant des parties de l'acquis intégratif européen d'aujourd'hui, mais au-delà, et surtout, son approfondissement futur, pourrait être envisagé et l'autonomie géopolitique, géostratégique et géoéconomique du Vieux Continent sérieusement entamée. Dans un tel scenario d'issue des négociations, les forces centrifuges, déjà à l'œuvre dans bien des pays membres -- elles opèrent, aujourd'hui, revigorées, sous l'enseigne de l'euroscepticisme, voire de l'europhobie et à la faveur de la crise et de la paralysie actuelles des institutions européennes --, revendiqueraient des régimes de statut spécial, d'«opting out», dans une «Europe espace» et «à la carte», à dominante économico-commerciale.
- En revanche, si l'Europe veut, comme les impératifs d'une économie globalisée et d'une concurrence de grandes puissances d'ordre géostratégique et économique le suggèrent, parvenir à une complète union économique, fondée sur un socle de gouvernance supranationale renforcée, céder aux demandes britanniques serait une erreur historique. Or, selon nous, le moment de réparer des erreurs du passé est venu : à l'occasion des diverses crises européennes et de l'euroscepticisme britannique qui secouent le Vieux Continent, il importe de protéger la rationalité, profonde plus que jamais, du rêve d'une Europe Unie, en la mettant à l'abri des égoïsmes nationaux de courte vue et des conceptions souverainistes frappées d'obsolescence dans la réalité du monde d'aujourd'hui et, pourtant, entretenues par des illusions démagogiques et des reliquats du passé.

Le gouvernement britannique affiche déjà un certain nombre de demandes à l'intention des institutions européennes, mais aussi de son électorat.
- Avant de les évoquer, force nous serait d'apostropher les Britanniques, en paraphrasant la fameuse, et «ô combien» chargée de saveur démocratique, question du discours inaugural de John F. Kennedy :«Ne vous demandez pas ce que l'UE peut faire pour vous, mais demandez-vous ce que vous avez fait et pouvez faire pour l'UE». Ainsi, cette question de «réponse-bilan» demeure, à nos yeux, préalable et critique pour les Européens, dans la voie d'une position européenne rationnelle à tracer face à la négociation à mener, à la lumière d'une nécessaire évaluation de l'intérêt général de l'Europe.
- Pour ce qui est du cahier des «doléances» britanniques, devant être examinées lors du Conseil européen de février prochain, leur essence sous-tend notre suggestion de refus de tout «accommodement» qui nierait des pans entiers de l'acquis intégratif de l'Union et hypothéquerait son avenir. En effet, on y trouve, en dehors des demandes visant le renforcement du marché unique et ses conditions de compétitivité, pouvant, éventuellement, devenir compatibles avec l'esprit des traités et l'intérêt de l'Union, certaines revendications remettant, nettement, en cause l'œuvre intégrative européenne, soit : la remise en question du caractère évolutif de la zone euro, pour briser ainsi définitivement, dirions-nous, son élan vers une Union européenne à une seule et unique monnaie pour tous, et ressusciter, de la sorte, l'option d'une Europe «multidevises» (les Britanniques sont, en la matière, soucieux d'indépendance pour leur «City» et éprouvent le besoin, consécutif, d'endiguer la progression (élargissement-approfondissement) de la zone euro et de réduire son autonomie de gouvernance et son rôle économique directionnel par rapport aux pays membres «hors eurozone» de l'UE); la dispense du Royaume-Uni, consignée dans des dispositions «juridiquement obligatoires» et «irréversibles», de la résolution (selon le Préambule du traité sur l'UE) de construire «une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l'Europe»; l'établissement de règles renforçant, encore plus, la possibilité, pour les parlements nationaux des pays membres, de bloquer l'adoption de règles communautaires (aujourd'hui, notamment, dans le cadre de la procédure législative ordinaire, des avis motivés sur la non-conformité d'une proposition législative au principe de subsidiarité, représentant au moins une majorité simple des voix attribuées aux parlements nationaux, peuvent, après certaines étapes -- réexamen, notamment, de la proposition par la Commission et maintien, «in fine» de sa position initiale --, aboutir à un abandon de la proposition législative à condition, toutefois, que le législateur européen veuille y concourir et qu' une majorité de 55% des membres du Conseil ou une majorité des suffrages exprimés au PE estime qu'elle n'est pas conforme au principe de subsidiarité); l'acceptation d'un droit du Royaume-Uni de priver les ressortissants de l'Union, installés au pays, d'avantages sociaux pendant une longue période préalable (l'idée de quatre ans d'attente est envisagée), ce qui est, aujourd'hui, contraire au régime de la libre circulation des personnes dans le marché unique.

En guise de conclusion, nous ne pouvons offrir aux institutions européennes qu'une suggestion d'orientation face auxdites (celles annoncées, mais aussi celles à venir, dans la dynamique des négociations) demandes britanniques : faire le bilan de la politique européenne du Royaume-Uni, tous gouvernements confondus, depuis 1973, et décider :
- s'il est dans l'intérêt de l'intégration européenne et, «in fine», des peuples européens d'«accommoder» la double approche britannique, « moins d'Europe» et «une Union européenne à la carte» et lui donner libre cours dans la future Union, en acceptant ainsi, du même souffle, qu'elle fasse davantage d'émules chez divers partenaires;
- ou alors, s'il ne fallait pas plutôt exiger des Britanniques de respecter «tous les traités, rien que les traités».
Certes, la paralysie actuelle de l'Union devant les vagues désintégratives qui la percutent de plein fouet (euroscepticisme, europhobie, «souverainisme», extrémismes politiques, flux migratoires, procrastination du leadership, violations par des pays membres de leurs obligations, en dépit de décisions prises — par exemple, sur la question des migrants--, etc.) et les enseignements tirés de la longue saga des négociations avec la Grèce, révélant l'incapacité des institutions européennes de contenir-sanctionner la déliquescence macro-économique du gouvernement grec, lui permettant, de surcroît, de «décrocher» un nouveau programme de sauvetage, après s'être éloigné de la règle d'or «pacta sunt servanda» et malgré ses tergiversations devant ses obligations, déjà signées, pour d'importantes et urgentes réformes, n'augurent pas une position européenne ferme et protectrice du rêve, devenu projet intégratif, d'une «union sans cesse plus étroite entre les peuples de l'Europe».
Aussi, limitons-nous à clore cette réflexion avec une «citation de motivation et de praxis» et laissons-nous au leadership de l'UE le soin de la «décoder», notamment pour la rendre opérationnelle dans ce dossier du «Brexit» qui nous occupe : il s'agit de celle attribuée à Winston Churchill, opinant que «mieux vaut prendre le changement par la main avant qu'il ne vous prenne par la gorge» («better to take change by the hand before it takes you by the throat»).





Panayotis Soldatos est professeur émérite de l'Université de Montréal et 
titulaire d'une Chaire Jean Monnet ad personam à l'Université Jean Moulin – Lyon 3