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La réforme de la présidence de l’Union européenne est au coeur du débat sur l’avenir de l’Europe. Le système actuel de la rotation semestrielle ne permet pas en effet une bonne gestion des politiques communautaires, notamment de la politique étrangère. Pour devenir un véritable acteur de la scène internationale, l’Europe a besoin d’une présidence stable, efficace et démocratique. Dans le cadre de la Convention dirigée par Valéry Giscard d’Estaing, diverses suggestions ont été présentées : maintien de la présidence tournante, présidence bicéphale proposée par la France et l’Allemagne, ou encore une présidence unique prônée par le député français Pierre Lequiller. Dans une note intitulée « Un président pour l’Europe », publiée par la Fondation Robert Schuman, le président de la Délégation de l’Assemblée nationale pour l’Union européenne fait le point sur les différentes réformes élaborées, leurs avantages et leurs inconvénients. En soulignant qu’à terme, seul un « Président de l’Europe », à la tête du Conseil européen et de la Commission européenne, pourra représenter efficacement l’Union dans le monde.

Pourquoi réformer la présidence de l’Union européenne ?
En 1970, Henry Kissinger demandait « l’Europe, quel numéro de téléphone? ». Trente ans plus tard, l’Union européenne n’a toujours pas de ligne fixe. La présidence de l’UE obéit en effet aujourd’hui à un système de rotation semestrielle. Depuis le 1er janvier 2003, la Grèce, représentée par son Premier ministre Costas Simitis, préside donc l’UE. Il cédera la place en juillet prochain au président du Conseil italien Silvio Berlusconi.
Pour de nombreux observateurs, ces changements bi-annuels nuisent à l’efficacité de l’Europe en tant qu’entité politique. Selon Pierre Lequiller, président de la Délégation de l’Assemblée nationale pour l’Union européenne et membre de la Convention sur l’avenir de l’Europe, cette rotation est « devenue un handicap qui fragilise l’image » de l’Union auprès des citoyens et « affecte sensiblement son influence dans le monde ». Comme le souligne justement le député des Yvelines, « comment une entreprise marcherait-elle si son directeur changeait tous les six mois ?».
La présidence tournante, censée assurer une équité entre les Etats membres, provoque une absence de continuité dans les politiques communautaires. Ce dispositif empêche également l’Europe de parler d’une seule voix et donc de s’affirmer dans les instances internationales. Comment considérer l’Union comme une entité à part entière quand celle-ci est représentée par le président en exercice, qui ne sera plus le même six mois plus tard, le Haut représentant pour la politique extérieure Javier Solana, mais aussi le Commissaire européen aux relations extérieures Chris Patten?
La réforme de la présidence européenne est donc devenue une nécessité, mais les conceptions de cette fonction présidentielle divergent. De quel chef l’Europe a besoin, et pourquoi faire? Les propositions affluent et la Convention les étudient. Mais quelque soit la solution adoptée in fine, cette présidence ne devra pas remettre en cause l’équilibre des pouvoirs entre légitimités nationales et européenne. Elle devra également respecter les responsabilités respectives du Conseil des ministres, du Parlement européen et de la Commission européenne. Pour Pierre Lequiller, « la présidence de l’Europe doit conforter la méthode communautaire qui a fait la preuve de son efficacité ».

Les différentes propositions
Trois sortes de propositions ont été élaborées pour la réforme de la présidence de l’Union européenne : un président pour le Conseil européen, un chef du « gouvernement de l’Union », et le maintien d’une forme de présidence tournante.
Cette dernière solution, proposée entre autres par la Commission européenne dans une communication de décembre 2002, est soutenue par les représentants des « petits pays » qui craignent qu’une présidence de longue durée ne nuise à leur représentativité. Il s’agirait de maintenir la rotation semestrielle de la présidence du Conseil européen et de faire de l’exécutif européen l’organe principal du gouvernement de l’Union. Son président serait élu directement par le Parlement européen et confirmé par le Conseil européen. Chaque formation sectorielle du Conseil des ministres élirait en son sein un président pour une durée de douze mois. Ainsi, les travaux du Conseil bénéficieraient d’une plus grande continuité et chaque pays membre pourrait connaître régulièrement l’expérience de l’exercice de la présidence.
D’autres plaident en faveur d’un « chef du gouvernement de l’Union ». Robert Badinter, membre suppléant de la Convention, propose ainsi un Président « incarnant l’Union », choisi par le Conseil européen et approuvé par le Parlement européen, mais sans pouvoir exécutif, « sa fonction relevant de l’ordre symbolique et moral ». Le gouvernement de l’UE serait dans ce cas assuré par une sorte de « Premier ministre », désigné lui aussi par le Conseil européen et investi par les eurodéputés, qui coordonnerait les travaux du Conseil des ministres et de la Commission. La députée européenne Pervenche Bérès (PSE) prône elle aussi la création d’un gouvernement européen fondé sur une synergie Commission / Conseil. Le président de la Commission, élu soit par le Parlement européen, soit par un Congrès réunissant les parlementaires européens et nationaux, assurerait dans ce cas la présidence du Conseil des ministres.
Enfin, la proposition dite « ABC », car soutenue par l’Espagnol Aznar, le britannique Blair et le français Chirac, prévoit l’élection d’un président de l’Union par le Conseil européen, pour une période de deux ans et demi ou de cinq ans. Ce président aurait les mêmes fonctions que la présidence actuelle, c’est à dire organiser et préparer les travaux du Conseil européen et proposer les grandes orientations de la politique de l’Union. Sous la responsabilité de ce président, la direction du Conseil des ministres serait confiée à un Secrétaire général ou à des présidences en équipes composées de cinq ou six pays (comme le propose Londres). Cette solution a pour but de rendre le projet européen lisible pour le citoyen et de favoriser l’émergence d’un véritable leadership.

La proposition franco-alllemande : une présidence bicéphale
Dans la droite ligne de la « proposition ABC », l’Allemagne et la France ont conclu le 14 janvier 2003, à l’occasion du 40e anniversaire du Traité de l’Elysée, un accord sur l’architecture institutionnelle de l’Union européenne. Cette contribution commune à la Convention se prononce en faveur d’un système de présidence bicéphale : un président du Conseil européen et un président de la Commission.
Le Conseil européen élirait son président pour un mandat de cinq ans non renouvelable, ou pour un mandat de deux ans et demi renouvelable. Cette personnalité exercerait deux fonctions principales à temps plein : préparer, présider et animer les travaux du Conseil européen, et représenter l’Union sur la scène internationale. La proposition franco-allemande précise par ailleurs que les fonctions de Haut représentant et de Commissaire chargé des Relations extérieures devaient être exercées, dans un souci de cohérence, par une seule et même personne, un « ministre européen des Affaires étrangères » qui serait nommé par le Conseil européen à la majorité qualifiée en accord avec le Président de la Commission européenne. Ce dernier serait quant à lui élu par les eurodéputés à la majorité qualifiée, puis approuvé par le Conseil européen statuant lui aussi à la majorité qualifiée.
Selon Pierre Lequiller, cette contribution marque « une étape positive dans la perspective d’une présidence stable de l’Union et d’une visibilité renforcée de l’action européenne ». Elle a également le mérite de « conforter le droit d’initiative de la Commission et de mieux définir ses pouvoirs d’exécution ».
Néanmoins, une telle solution suscite quelques interrogations. Les représentants des « petits pays » craignent en effet qu’une présidence stable du Conseil européen ne génère un leadership des « grands pays ». D’autres soulèvent le risque d’une personnalisation du pouvoir étrangère aux traditions constitutionnelles de nombreux pays européens familiers des gouvernements de coalition et du rôle déterminant des parlementaires. Enfin, il y aurait un risque de concurrence entre les deux présidents, ce qui pourrait compromettre la cohérence de l’action de l’UE.

Une présidence unique : la proposition de Pierre Lequiller
Le président de la délégation de l’Assemblée nationale pour l’Union européenne plaide en faveur d’un président unique de l’UE, qui serait à la fois à la tête du Conseil européen et à celle de la Commission européenne. Cette proposition prend en compte les observations faites quant aux risques générés par une présidence bicéphale.
Ce « président de l’Europe » serait « le visage » de l’Union, tant sur le plan de la diplomatie que vis-à-vis des citoyens européens. Il serait élu pour un mandat non renouvelable d’une durée de cinq ans, par le Conseil européen se prononçant à la double majorité des Etats et de la population. Il ne pourrait être un chef d’Etat ou de gouvernement en exercice et son élection devrait être approuvée par un Congrès réunissant des représentants du Parlement européen et des Parlements nationaux. Le président, comme la Commission, serait responsable devant le Conseil européen et devant le Congrès et pourrait donc être révoqué.
Cette personnalité aurait, en interne, un rôle d’impulsion et de conduite de l’exécutif. Il assurerait par ailleurs un rôle de « pilote de la diplomatie européenne ». Le président selon Pierre Lequiller « serait un négociateur capable de dégager des solutions d’intérêt commun à travers un dialogue interinstitutionnel ».
Certains craignent qu’une telle présidence ne porte atteinte à l’indépendance de la Commission européenne. Pour Pierre Lequiller, ce risque n’existe pas: « le caractère collégial de la Commission serait préservé et les équilibres géographiques respectés. A travers le Président de l’Europe, elle est renforcée dans son rôle d’impulsion et d’exécution ». Par ailleurs, « son monopole d’initiative est confirmé ».
A ceux qui soulignent le risque d’un pouvoir présidentiel fort qui affaiblirait la dimension collégiale des institutions, le député des Yvelines répond que « de nombreux contrepoids limiteront le pouvoir d’un Président de l’Europe ». Enfin, une telle hypothèse conforterait le rôle du Parlement européen dans son pouvoir de contrôle de l’exécutif : « le poids politique de ce président, par rapport au président de la Commission dans le système actuel, accroît conséquemment le poids politique du Parlement européen en tant qu’organe participant à la désignation du Président et à la mise en cause éventuelle de sa responsabilité ».

Une nouvelle étape dans la construction européenne
L’idée d’un président unique a été reprise par plusieurs conventionnels, dont Jacques Santer, Louis Michel, Lamberto Dini et Andrew Duff. Si elle est sans doute un peu trop audacieuse pour voir le jour dans l’immédiat, le commissaire européen Michel Barnier a proposé qu’elle soit mentionnée dans la future Constitution européenne en tant que nouvelle étape à franchir dans la construction communautaire. Comme le souligne Pierre Lequiller, cette proposition pourrait à terme « donner à notre Europe la cohérence et la puissance souhaitée ». Le député précise en effet que « s’il y avait eu un président de l’Europe, on n’aurait certainement pas eu la cacophonie que l’on a vu pendant deux mois à propos de la crise irakienne ».
L’Europe réunifiée ne pourra demeurer plus longtemps « un objet politique non identifié ». Avec un président unique, Messieurs Georges Bush ou Xiang Zeming pourront donc enfin appeler le « Monsieur Europe » réclamé il y a trente ans par Henry Kissinger.